李蒙：城管立法，难在哪里？
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-05-05
摘要：综合执法 城管部门要行使城市规划、环境卫生、园林绿化、工商、环境保护、公安交通、市政等领域的全部或部分执法权，其执法依据，在行政处罚法、城乡规划法等十几部法律和法规及地方法律法规中，但一直没有一部专门的城管执法的法律。呼吁制定一部城管执法的
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综合执法 城管部门要行使城市规划、环境卫生、园林绿化、工商、环境保护、公安交通、市政等领域的全部或部分执法权，其执法依据，在行政处罚法、城乡规划法等十几部法律和法规及地方法律法规中，但一直没有一部专门的城管执法的法律。呼吁制定一部城管执法的专门法律，一直是各级城管部门和城管人多年的期盼，许多专家学者也积极建言，希望尽快制定这样一部法律。 中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德说，总体来看，没有专门立法是困扰城管执法的最大问题。在城管实际执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地、建设、工商等部门规章去执法，而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，这是导致冲突不断的主要原因。马怀德的话是专家学者们建言城管立法的一个代表观点。而全国人大代表、政协委员和地方各级人大代表、政协委员，从上世纪90年代末就开始，提出过相当多的议案、提案，建议制定一部城管执法的法律。很多人使用了“势在必行”“迫在眉睫”“刻不容缓”等字眼，形容制定这样一部法律的必要性和紧迫性。但20年过去了，全国性的城管执法法律仍然没有制定，甚至没有提上全国人大的立法日程。原因何在？因为制定全国性的城管执法的法律有其特殊的难度。 1．城管的执法依据有哪些？ 城管的执法依据，首先是宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法，因为这些法律确定了行政机关设立的一般权限、原则和程序。而城管部门的设立是行政处罚法制定后的直接产物，1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布，其中第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，从此确立了相对集中行政处罚权的制度。随后的1997年，经国务院批准北京市宣武区成为“在城市管理领域中试行相对集中行政处罚权”的改革试点区。1998年后，全国各个城市陆续成立了相对集中行政处罚权的城管部门。行政处罚法第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”据此，有立法权的地方性法规，直接规定某个具有管理公共事务职能的组织行使多个领域的行政处罚权。行政处罚法第十八条规定，行政机关依据法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。熊文钊教授认为，行政处罚法第十六条、十七条、十八条是个有机的整体，但关心城管立法问题的人们往往都很熟悉第十六条，对第十七条、十八条比较陌生，因而产生了一些有争议的观点。例如，有学者认为，根据行政法法理和依法治国的要求，行政机关的职权必须按照法定原则获得和行使。而城管执行的集中行政处罚权并没有法律层面的规定，所以城管的执法行为不等于法律意义上的完全合法。在熊文钊看来，行政处罚法第十七条规定了有立法权的地方性法规可以授权一个有公共事务职能的组织行使多个领域的执法权，第十八条规定了地方政府可以将多个部门的执法权委托一个部门行使，城管相对集中执法并不违反法定原则。行政许可法第二十五条规定：“经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关实行有关机关的行政许可权。”据此，地方政府经国务院授权，可以组建综合行政执法机关相对集中行使行政许可权。 除了法律规定，国务院关于贯彻实施行政处罚法的通知（1996）、关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知（2000）、关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（2002）、关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见（2002）、关于推进相对集中行政处罚权和综合行政试点工作有关问题的通知（2003）等，是城管工作执法依据的重要组成部分。 此外，一些省、自治区、直辖市和有立法权的城市，也制定了相对集中行政处罚权的地方性法规，虽然名称不尽相同，但也都是各地城管工作的重要执法依据。 2．为什么城管立法这么难？ 制定一部城管执法的专门法律，是全国各级城管部门和全国百万城管人的多年期盼，也有很多专家学者和人大代表、政协委员建议和呼吁，但迟迟难以制定，甚至难于列入立法规划，必有原因。 一些学者认为，城管长期没有全国牵头的中央部委，是难以立法的重要原因。中国立法的特色是“部门立法”，某部法律在酝酿过程中，通常是由某个相关部委来写法律草案、征求意见稿，组织专家学者调研，到比较成熟的时候再经国务院审批报到全国人大，进入立法规划。“部门立法”虽然饱受诟病，但是客观现实。国务院出台的有关城管的意见、通知、复函，都来自国务院法制办，而国务院法制办不是城管的中央牵头部门，很难去草拟城管执法的法律草案。 更多的学者，有代表性的如北京大学法学院行政法教授姜明安则认为，城管执法涉及城市管理的多个领域，加上执法范围不明晰等原因，立法存在很大难度，才是城管多年难以立法的根本原因。 姜明安认为，城管执法地位不明确，是由其自身综合执法的性质决定的。它所执行的法律规定涉及工商、交通、市容市貌、食品卫生、文化等诸多领域，而上述领域本身也有法律规定的机构进行执法。因为各个地方情况不一样，把哪些部门执法权放入城管执法范围内，各地不一定相同。执法范围的不明晰，是城管执法地位不明确的另一个原因。他举例说，一个违章盖的小房子由城管处理，一栋违章建设的大厦又是规划部门管，并且多小的房子由城管管，执法界限就不是很明确。这种情况在工商、交通方面也存在。工商、交通、市容市貌、食品卫生、文化等诸多领域很多已经制定了法律，如果要制定一部城管法，城管法与这些已经制定的法律如何衔接，就成为难以回避的问题。城管处于执法的末端环节，如果与前端执法的部门衔接不好，法律制定出来以后互相抵牾，可能会产生难以预料的问题。例如，拆除违章建筑，建筑的规划、审批、建设涉及多部法律，城管法如何与这么多法律衔接？城管处于执法的末端，前面的规划、审批、建设等众多环节如果出问题，处于末端执法环节的城管是解决不了前面的问题的，到头来，即使制定了法律，也未必管用。 在熊文钊看来，我国现在已经有了行政处罚法、行政许可法、行政强制法，如果再来一部城市管理法，与前三部法律交叉的部分会很多，在立法技术上难度很大。而在内容上，城市管理涉及方方面面，牵扯到了已经制定的、将要制定的和应该制定还没有制定的法律会很多，难度也非常大。很多学者更倾向于制定行政程序法来与前三部法律配套，形成完整的中国行政法体系。在行政程序法短期内无法出台的情况下，是否制定一部综合行政执法法，甚或先由国务院制定一部综合行政执法条例，也许是更为现实、更为可行的。 3．城管地方立法 既然在中央层面难以制定全国性的城管法，那么，在省、自治区、直辖市和有立法权的市制定地方性的城管法规，就显得更加重要和宝贵。其实，我国很多省市多年来都在积极进行立法探索，很多省市也都制定了自己的城管法规。2005年1月，辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《辽宁省行政执法条例》。 2006年12月，湖北省十届人大常委会第24次会议修订通过了《湖北省行政执法条例》。2007年，北京市政府制定了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，集中解决五个方面的问题，即城管的身份、职能、协调机制、措施保障和队伍建设。2009年9月，广东省广州市制定了《广州市城市管理综合执法条例》，规定由“城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2013年3月1日起，《武汉市城市综合管理条例》开始施行，实行对城市的综合性、系统化管理模式，由政府成立统一的城管综合管理指挥中心，统一指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城管综合管理运行机制。2013年，《南京市城市治理条例》出台，首次提出从“城市管理”走向“城市治理”，其中最重要的创新是让公众成为城市管理的主体。2015年全国第三次城市工作会议后，中共中央国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），明确提出推进综合执法，要在2020年年底前，实现“城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升”的要求。此后，各地加快了城管立法步伐，河南省、上海市、山西省、湖南省都制定了行政执法条例。云南省发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，山东省住建厅表示将组织编制《山东省城市管理导则》……可以预料，到2020年前，地方城管立法将相当活跃，共同为“城市管理法律法规和标准体系基本完善”而努力。4．《城市管理执法办法》征求意见中共中央国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》提出，到2020年年底前实现“城市管理法律法规和标准体系基本完善”，是中央对城管立法工作的明确要求。这份指导意见还要求：“健全法律法规，加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系。”作为对中央要求的回应，2016年8月，住房和城乡建设部就《城市管理执法办法（征求意见稿）》（以下简称意见稿）向社会公开征求意见，对于一度引起争议且地方实践各不相同的城管执法范围等，作出了明确统一的界定。这部意见稿，对城市管理执法的行政处罚权范围进行了明确，强调城市管理执法人员实行持证上岗制度，城市管理执法主管部门可以适当配置城市管理执法协管人员。城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由住房和城乡建设部监制。城市管理执法主管部门应当建立健全执法全过程记录制度、执法公示制度、行政处罚裁量权基准制度、执法办案评议考核制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，落实行政执法责任制。由于城市管理涉及城市的方方面面、角角落落，城管立法的难度又非常大，意见稿公布后引起争议几乎是必然的。有的学者认为，意见稿对于城管综合执法与各行业专业执法如何衔接的问题规定得还不够详尽，各层级执法权限的协调也不够具体。有的规定则可能导致多头执法或重复执法。如规定城管可对违章停车贴条，而违章停车本来属于公安部门的执法权限。意见稿中还有“直辖市、设区的市的城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处”的规定，“跨区域”是否违反立法法部门规章不得增加本部门权力的规定？意见稿引起争议其实是好事，有利于这部行政规章的进一步完善。让我们期待它的早日出台，中国城管立法也会因此迈上一个新台阶，进入一个新的时代。
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