破解城管执法困境，推进城管执法改革
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-04-26
摘要：体制机制 2月13日晚，紫金传媒智库春节后的首次研究员在线讨论如期举行，本期讨论以“深入推进城管执法改革，破解城管执法困境”为主题，由紫金传媒智库高级研究员，南京大学政府管理学院教授、博士生导师魏姝教授主持。紫金传媒智库高级研究员孔繁斌教授、闵
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体制机制 2月13日晚，紫金传媒智库春节后的首次研究员在线讨论如期举行，本期讨论以“深入推进城管执法改革，破解城管执法困境”为主题，由紫金传媒智库高级研究员，南京大学政府管理学院教授、博士生导师魏姝教授主持。紫金传媒智库高级研究员孔繁斌教授、闵学勤教授，研究员裴雷、康乐乐、燕志华、施爱春和孔昭巍等上线讨论，尤其是对于城管执法的困境及破解途径，各位研究员见仁见智、建言献策。进退两难，城管执法陷入困境众所周知，近年来的城管执法出现很多问题。严格执法往往带来的是暴力冲突，甚至演变为“突发事件”；而柔性化执法虽然避免了暴力冲突，但结果往往是落入无为陷阱。目前，城管执法陷入了“进退两难”的困境，从结果来看，目前的城管执法机制造成了利益相关方都成为输家的政策困境。近年来的各级两会上对此问题都有所涉及，以期通过多方尝试和努力来化解这一困境。在刚刚结束的江苏省两会上，省长所做的《政府工作报告》中提出，2017年要“深入推进放管服改革，……强化以市场监管为重点的综合行政执法”；南京市提出要“完善行政执法体制，推动跨部门、跨领域基层综合执法，严格规范行政执法行为，落实行政执法责任制。”在线研讨一开始，主持人魏姝就将城管执法如今面临的最大问题摆出来，引发了各位研究员们的讨论。闵学勤指出，2015年，南京市城市管理局在80个被评政府机关中排第77位，市民对城管的不满意率偏高。曾参与城管新闻报道的燕志华也指出，早些年城管执法都是推土机型的，后来民意反抗太激烈，近些年才有所改观。魏姝提供了前几年的一个调查的数据。社会公众对城管执法“非常不满意”的占30.6%，“不满意”的占42.1%，“基本满意”的占20.5%，“满意”的仅占6.8%。“失地农民”“下岗职工”等社会弱势群体以及从事非固定场所经营活动的经营者对城管执法最为不满。持“基本满意”、“满意”态度的人群主要为城市社区居民，尤其是老年人。60%的社会公众认为城管执法是有必要的，40%的社会公众认为城管执法没有必要。其中认为没有必要的群体集中为曾经被城管执法或可能被城管执法的人群。关于城管执法中存在的“最严重问题”的调研中，45%的人认为是“暴力执法”，20%认为是“相对方缺乏参与”，20%认为是“执法不公”，10%认为是“态度蛮横”，5%认为是“利益捆绑”等其他原因。”破解途径一：改变城管的组织困境对于城管陷入执法困境，除了媒体报道所造成的刻板印象，城管的形象也同城管的职责密切相关。孔昭巍指出，城管主要从事的是市容管理、环境卫生、道路设施、户外广告等，都是不太好干、容易得罪人的活。施爱春指出，在现在的体制下，城管管的太多，要完成任务几乎是不可能的。魏姝也同意这种看法，她指出，城管的任务牵扯到摊贩、店铺经营者、消费者、沿街居民、城市管理者各方的利益，各方的利益诉求往往是相互冲突甚至截然相反。城管成为承接诸多“垃圾职能”的部门，同时缺乏资源，如编制不足、地位不高。城管是“相对集中执法权改革”的结果，即把之前分散在各个职能部门的执法职能集中起来，目前来看这一趋势似乎仍在强化。因此，学界有人把城管称作是“剩余部门”（剩余部门指的是不承担组织常规的、重要的专业职能，只承担哪些看似不重要却又是组织必须承担的非常规、非专业的职能；由于处在组织边缘，它们往往受到组织的区别对待，行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权。）魏姝指出，中国改革已经在改变城管部门组织困境（剩余部门）。目前的一些改革正在朝这个方向努力，如从上到下给城管找到了婆婆——住建部门、城管扩充编制并纳入公务员等，但其效果如何有待观察，也需要对各职能部门向城管的委托执法有更多的规范。此外，城管是中国特色的部门，管得多管得细，执法内容就多，就需要专门的部门来综合执法，从短期来看可能还要加强。审批制度改革后很多审批事项取消了，但是取消审批的同时是要强化事后监管。因此，破解城管执法困境，“放与管”要相辅相成。目前江苏正在构建以权责清单为边界、以信用监管为核心、以“双随机一公开”为抓手、以综合执法为支撑、以线上线下结合的制度链为保障的监管体系。比如综合执法，推进“8个国家级+8个省级”试点，覆盖所有设区市。因地制宜推进部门内整合、跨部门整合和区域内整合，一个县域范围内最终形成5—7支综合执法队伍，有效解决了多头执法、任性执法、推诿扯皮等问题。此外，孔昭巍认为，执法人员的整体素质也需要提升。如果从业人员构成都像公安司法部门、军人那么高的素质，或许很多流血事件就会少很多。加强对城管人员的培训，提高城管人员入职门槛。对于吃拿卡要的人员进行停岗回炉培训，不合格取消执法资格。施爱春则表示，城管的职能覆盖卫生、工商、环保、拆迁等，涉及市民生活的多个方面，利益博奕和诉求差异，都需要在法律框架内化解。破解途径二：寻找城市秩序与民众生存的平衡燕志华认为“城管和市民冲突，最终都需要回答一个问题：城市到底是谁的？是市民的还是市长的？”魏姝接着说，这其实就是“到底是城市秩序重要，还是底层公众的生存权重要？”的问题。对于这一点，魏姝认为，首先要转变城市管理理念和立法观念，从“禁止摆摊”到“有限制的开放”，放弃城市管理的“洁癖”，在底层公民的生存权和城市秩序之间寻找平衡。二是实行参与式治理，通过制度化的渠道让利害相关者——包括摊贩、店铺经营者、消费者、附近居民和城市管理者都参与到相关的决策甚至执行过程中，以谋求各方的利益均衡，但是前提是允许甚至是鼓励利益相关方的组织化，例如摊贩的自组织。魏姝还介绍了国外良性执法的先例：“不同国家采用的方法不同。以城管执法中最常见的对流动摊贩的管理为例，有的国家是划定特别的摊贩集中区，摊贩实行登记制，如新加坡；还有的国家实行的是有限制的允许流动摊贩，即划定一些允许摆摊的街道，但是摊贩也必须登记，如印度；美国纽约实行的是许可制，并且从总量上进行限制。各国对摊贩的管理基本上经历了‘放任——禁止——开放或有限制地开放’的过程。”破解途径三：将大数据运用到城市治理上闵学勤也提出在大数据时代要破解城管执法的困境，城市数据治理、精准治理是否有可能？在大数据方面颇有研究的裴雷认为，数字城管提了很多年，主要集中在城市管理响应和应急管理层面，各地建设了一些城市综合治理系统，但与城市规划和城建数据有较多交叉。数据资源主要是城市基础设施数据，对业务数据采集并不多。理想状态下，大数据可以评估制度实施效果，但现在不清楚城管在数据层面究竟是怎样规划的，职能边界不清楚，所以当前城管问题可能还在制度层面。康乐乐进一步补充，使用数字技术来监管，技术上难度不会很大，但背后的执行难度较大。如可以跟踪到哪些占道经营，但是如何处理是另一个问题。因此还是要从立法、制度层面明确城管的职责。裴雷根据正在进行中的智慧城市提出了几点想法。第一，城管数字化治理的关注度非常高，智慧城管应用项目立项184项，总排名第五，而且多数是跨部门实施的，现在在智慧城管建设中，把分散的数据打通是一个主导方向，很多地方明确提出了城市数据基础资源的概念，并把它们嵌入或应用到城市管理中；第二，智慧城市层面的城市管理大多提的是大管理的概念，包括交通、环境等，与城市综合执法所设定的城市管理有一定偏差。数字应用层面的城市管理是理想状态，具有前瞻性，并且试图建立跨部门执法和协作执法的前景，建立“事件—执法机构—执法效果”的流程监测，与综合执法的落地实施、行政主体和执法依据，有点差别，但难点都是职能的交叉和执法效果的导向不明确。未来也许会进一步推动从城市治理导向到城市治理过程管理的改革。最后，孔繁斌指出从理论上应解决城管属性，它主要不是管人，而应该是提供城市性的公共服务。城市政府的主要职责是打造公共服务价值链，城管是其中一个环节。
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