| 环境行政法 环境监管体制 监测 监察 垂直管理 问题 地方环保角色尴尬？监测监察执法垂直管理应解决五个问题来源:环保人微信 作者:鞠昌华等 2016/8/5 9:52:54 北极星节能环保网讯:省以下环保机构监测监察执法垂直管理,主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构,承担其人员和工作经费,市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制,县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。需关注基层环保人 县级作为市级派出机构《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称《建议》）：省以下环保机构监测监察执法垂直管理,主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构,承担其人员和工作经费,市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制,县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革,改革要在试点基础上全面推开,力争“十三五”时期完成改革任务。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度.就是为了打破地方保护主义，加大执法力度，这是“十三五”时期增加环境治理力度的体现之一。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理损害地方利益,阻力不小。此前国家环保机构只对地方监测监察执法起业务指导作用,实际上市县级的环境监测监察执法是以地方政府管理为主。在实行垂直管理后,省级环保机构上收的权力除了包括对市县环保机构主要领导的任命权,还包括对财务、资金使用和审计方面的监管权。“但这并不意味着否定市县一级的环境监管权。”《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》仍规定环境保护的属地负责制,不能简单否定地方政府的监管执法。省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。新环保法第六条明确规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。让专家和环保部门工作人员忧虑最多的，是新体制下地方政府环保责任如何落实。垂直管理后，县级环保部门作为地市级环保部门的派出机构，不再是县政府组成部门。“环保规划、总量控制、环评等工作是具体落实环保责任的体现，这些工作到县级，履行却没了‘腿’，从目前看，还没有太好的解决办法。未来，县级政府可能没有能力承接这些工作，只能移交给当地环保部门(派出机构)。这样的移交是否将责任一并推卸了，还有待考察。”夏光说。新环保法涉及县级地方人民政府的条款还有不少，比如“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制”等等。监测上收到省级、县级环保部门成为市级派出机构后，如何落实这些法律要求，还有待探索解决。现行以块为主的地方环保管理体制,使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法,使环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。即使实施垂直管理,完全杜绝地方保护也很难,这一制度真正落到实处将是一个系统工程,“这涉及责权利的重新划分,会对地方政府的利益造成损害,肯定会遇到阻力。”那么具体地方环保有什么意见？地方环保有话说:江苏苏州某县级市环保局一位刚离任的局长表示，垂直管理还有许多工作要做。他建议，省级以下监测监察垂直后，环保部应会同有关部门，下力气彻底清理地方政府和其他负有环保监管职责部门的事权，防止今后在履职过程中相互推诿扯皮，导致乱作为或不作为。“这也是当前地方环保工作的困惑所在。“监测监察系统垂直，有利于统一管理，县级环保部门作为地市级派出机构，安抚了基层的情绪，大家认为这是比较好的方案。”长期在基层工作的刘剑表示，但垂直后可能出现的种种问题，也让不少人有些担忧。重庆环境监察总队队长张广莉认为，垂直管理后，省级执法部门与地方环保部门对排污单位的监管责任很难划分，在已经尝试垂直执法的一些地方，存在总队远程监督乏力的问题。同时，必须关注干部成长环境受限的矛盾。一位基层环境监察执法人员告诉记者，环境监察执法工作能放到五中全会公报中，体现了中央对环境监察工作的高度关心和重视，基层环境监察执法人员很受鼓舞，对做好环境监察工作充满信心。江苏省环保厅苏中督查中心主任戴明忠表示，属地化管理的环境监察执法模式存在诸多缺点，比如在现实监管执法过程中容易受到干扰，缺乏独立性等，执法不严、违法不究的情况大量存在。省以下监察执法垂直管理，为独立、公正地开展环境监管执法，实行最严格的环保制度，提供了制度保障。“去掉监测监察，环保局只剩下8个编制了，下一步工作怎么开展?”华东某县级环保机构负责人疑惑道，为什么不是行政机构垂直呢?监测相对独立，垂直管理相对成熟，而环境执法是一项综合性工作，环境执法权分散于各相关兄弟部门，例如在实施新环保法中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都离不开本地司法机关的协助，环境监察执法需要各级各部门共同参与才能完成。在垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，需要思考。有基层环保人员建议。这次垂直管理是指事权上的垂直，还是说“队伍”都统一管理了，不少人在讨论这样的问题。有基层环保人员认为，垂直管理是好事啊，特别对企业来说，以前有些地方可能存在重复执法、多头执法，垂直管理既能减轻企业负担，还能更有效地统筹调配人财物等方面资源，提高队伍专业性和执行力。不过，对环保机构来说，本来地方环境监管力量就很薄弱，一下子没有了眼睛(监测)，又少了腿(监察执法)，新环保法要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，下一步该怎么管?需要进一步理顺。此外，省以下监察执法垂直的话，是不是首先要剥离其承担的其他职责给机关?因为到了区县一级，监察人员还承担了应急、信访投诉受理等工作。江苏省常州市滨江经济开发区环安局局长孙国栋认为，省以下监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前我国公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在的核心价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环保监管队伍更具专业化和职业化素养。不过，实现省以下环保机构监察执法垂直管理，在法律体制和行政管理体制上仍然需要进一步完善：一是环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托;二是《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺。一位基层监察执法人员认为。县级环保机构垂直管理应解决五个问题提出推行环保机构垂直管理，县级环保局今后将作为市(地)级环保局的派出机构，这是我国环境管理体制的重大改革举措，各界亦对此寄予厚望。我国在一些地区也曾试点市级环保部门对区、县环保部门垂直管理的改革，取得了一定的成效。但由于一些制度性障碍未能消除，因此在实际执行中并未能取得当初设计时的理想效果。根据十八届五中全会的要求，垂直管理改革将力争在“十三五”期间完成。因此有必要尽早谋划、设计好改革方案，理清可能面临的一些障碍性因素，尽可能降低负面效应，提升改革成效。一要解决好县级环保部门的法律地位。解决好县级人民政府和省市环保部门环保责任划定问题。垂直管理后，县级环保局成为市级环保局的直属机构，环境监察由省统一管理，县级政府的环保行政权力大幅削弱。垂直管理改革在约束了县级政府可能的地方保护冲动的同时，也削弱了其环境监管能力。因此，按照权责对等原则，县级人民政府和省市环保部门之间环保责任可能要重新划定，并形成与此相适应的生态环境损害责任追究办法。二要解决好县级环保部门直管后的公平问题。省市环保部门要认真考虑如何根据不同社会经济条件及自然条件，制定出科学合理的规范，配置好县级环保机构的各项资源，保障县区间公平。要解决好直管后的城乡环保均衡问题。县级环保机构垂直改革后，应避免过度强调城市的环境问题，而忽视面广量大的农村环境问题。因此，在垂直管理改革的设计中要做好相关制度安排，解决好城乡环保均衡，保护农村环境，保障农民环境权益。三要解决好县级直管的环保部门与地方政府的协作机制。按照十八大生态文明建设“五位一体”的要求，环境保护工作需要全社会整体推进，需要地方政府从经济、社会、城乡建设、文化教育等各方面统筹实施。县级环保机构垂直改革后，有必要探讨直属的环保机构如何参与到属地政府的国民经济和社会发展规划编制工作中去，如何形成新形势下环保规划与地方各项规划“多规合一”的协作机制，如何充分尊重地方政府统筹的生态文明建设工作等，形成良好的协作机制，避免在生态文明建设中顾此失彼。四要解决好直管后环保部门的自身管理问题。要解决好直管后环保部门运行效率问题。垂直管理加大了上级的指导和监督，一定程度上有利于提升其运行效率，但也导致未来市县环境管理中层级增多，工作中将不可避免地增加系统内上下层级之间冗长的运行程序，影响工作效率。因此，有必要在推进垂直管理的同时，积极借鉴现代扁平化管理的一些经验，构建既保证管理质量又能保证运行效率的良好上下联动工作机制。同时，还要解决好直管后环保部门自身监管问题。垂直管理使县级环保部门能够在较大程度上摆脱来自地方政府的干预，但也将弱化来自地方的监督。对县级环保部门的监督极大地依赖于省市环保部门和相关监管机关的监督。因此需要在垂直管理制度设计中规范约束县级环保机构的权力寻租空间，加强自身监督，警惕县级环保部门工作人员在垂直后末端腐化，破坏改革目标。五要解决好垂直管理改革与现行其他改革之间的关系问题。要解决好上级环保部门行政督察与人大法律监督及公众参与监督的关系问题。解决好纵向行政督察与横向人大法律监督以及公众参与监督的关系问题。通过立体监督体系的构建，对县级环保工作的监督更加科学合理和全面系统。要解决好县级环保部门直管与省管县改革相衔接的问题。我国已开展多年省管县改革，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求“扩大县域发展自主权……推进省直接管理县(市)财政体制改革”，并提出“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次予以重申。目前，全国在绝大多数省份都开展了省直管县试点，海南省更是自建省之初就实行了省管县制度。因此，在垂直管理改革设计中要充分考虑这一要求和现实，解决好垂直管理与当前强县扩权潮流的衔接关系。总之，党的十八届五中全会提出的环保机构垂直管理是我国未来环境管理体制改革的重大举措，必须提前谋划，做好合理的制度设计，以提升改革的成效，形成我国生态文明建设的合力，避免因为不恰当的操作影响改革目标的实现。解读垂改1中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组（简称中央深改组）组长习近平7月22日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》、《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》、《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》、《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》。会议指出，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，规范和加强地方环保机构和队伍建设，建立健全高效协调的运行机制。关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理十八届五中全会公报提出：加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是十八大以来，我国第四个引入“省以下垂直管理”的领域。此前，十八届三中全会提出要确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。去年的十八届四中全会又提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理。环境保护部部长陈吉宁曾在不同场合多次强调，“生态环境已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。”陈吉宁部长指出，要深刻认识全面建成小康社会目标下完成生态环境保护任务的紧迫性和艰巨性。但在当下，我国环保机构监测监察执法还在实行属地化管理，由此带来的诸多问题也被社会各界所诟病。陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上介绍，现在实行的是以块为主的环保管理体制，这面临很多难以克服的问题。比如一些地方政府重发展轻环保，发展硬、环保软，有些地方政府的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法，环保的责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任，同时有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在，所以必须进行改革。《2008～2010年全国环保系统工作人员违纪违法案件情况统计分析报告》显示：环境监察占总查处人员数量的30.6%，主要表现为不认真履行监管职责，利用监察执法权收受贿赂。随着近几年环境违法案件追责力度的加大，几乎每一起案件均有1～2名环境监察人员因监管不力或监管不到位被追责。环境保护部环境监察局相关负责人也曾公开表示，目前环境执法不规范的问题比较普遍。2012年，通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证，发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18.7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。环境保护部环境监测司司长罗毅曾公开表示，环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级，但县级监测开展得不够，没有覆盖到广大县级地区，环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。一直以来，地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县（市）分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县（市）环境监察大队，这“三队”之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。在现行的环保系统中，省环保厅对市环保局有业务指导关系，但市环保局的人财物则属市政府管理。“现在人财物都是由地方政府配给，环境监察不过是地方政府的一把剑，需要的时候就拿出来砍砍，不需要的时候就收在仓库里。”一位基层监察执法人员这么形象地比喻了一番。环保部积极推进垂改环保部正在积极推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，已设立环保机构监测监察执法垂直管理办事部门“垂管办”；正在加快研究制定试点方案，试点工作将在年内启动，将争取用2到3年左右时间完成改革。陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上表示，目前，有十一个省区市提出试点意向。并在一年完成试点工作，力争2018年完成垂直管理改革。“这项改革不仅是监测监察执法改革，还涉及到省部关系的重新界定，以及审批权限的重新梳理”，陈吉宁说，环保部已会同中编办和财政部出台了做好垂管期间有关工作的通知，明确在目前改革刚启动和改革没完成之前，各地、各部门怎么做好各自的环保工作，特别是在人、财、物等方面做好平稳的过渡，严防出现突击进人、提拔干部、压缩环保经费等问题。陈吉宁部长还表示：垂直改革有四个目的：一是要落实地方政府及其相关部门的环保责任，这是环保法第六条的规定。二是要解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。三是要进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题。四是要规范和加强地方环保机构队伍的建设。据报道，广西、河南、河北、上海等省市已开展垂改的准备工作。垂直管理体制冲刺据《中国环境报》报道，《意见》将在改革地方环保机构管理体制、加强地方环保机构队伍建设、明确地方党委政府及相关部门责任等方面提出具有可操作性的政策措施。而实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的目的，就是要为实现环境质量改善提供坚强的体制保障。业内专家指出，长期以来，我国实行的是以块为主的环保管理体制，也由此产生很多比如地方政府重发展轻环保、地方政府地方保护主义严重导致环保责任不落实等难以克服的问题。而这些问题的存在，严重损害了环境监管的统一性、权威性和有效性，而环保垂直管理改革，将有利于强化落实地方政府及其相关部门的环保责任，有利于解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，这些改革都是在完善环境管理体制，而环境管理体制改革对保护环境又是一个非常关键的问题，因为只有把体制理顺，才能调动各方面的积极性和避免内耗。《意见》出台后，又将会让环保监测监察执法改革如何发挥作用？中投顾问研究总监郭凡礼认为，《意见》将会建立法官、检察官惩戒制度，对落实法官、检察官办案责任制，促进法官、检察官依法行使职权，维护社会公平正义，同时还要规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等，发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用。《意见》出台之后，还有关键的环节就是落地，据了解，在此过程中，我国将进一步强化地方党委、政府及相关部门的环境保护责任，协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，继续规范和加强地方环保机构和队伍建设，着力建立健全高效协调的运行机制，确保干部职工思想稳定、环保工作力度不减、机构人员和经费保障平稳过渡，让环保垂直管理改革在改善生态环境质量、促进绿色发展等方面的作用得到充分发挥。有观点提出，实行环保垂直管理有利于打破地方“保护圈”，更好地约束地方政府的行为，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性。但是，这一职责的真正落实有赖于强有力的追责，且需要明确地方政府监管责任，避免出现地方政府以环保执法体制的垂直管理改革为借口，推卸履行环境质量改善的主体责任。而在郭凡礼看来，全国统一实行，落实《意见》还需一方面明确工作任务，督促地方和部门按照党中央要求谋划改革任务，要结合实际解决现实问题；另一方面要根据改革的阶段性目标和时间表，督促相关改革任务配套跟进，抓好进度统筹，看改革是否促进了经济社会的发展。中国经济时报张丽敏 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