农村宅基地管理乱象之我见
来源：虬龙河畔 作者：虬龙河畔 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：基层司法 宅基地管理 政策 农村宅基地管理乱象之我见 我国土地的基本国情是“土地资源总量多，人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少”，国家从粮食安全的战略高度提出严守“18亿亩耕地红线”。我国土地管理法更是明确规定，“十分珍惜、合理利用土地和切
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基层司法 宅基地管理 政策 农村宅基地管理乱象之我见 我国土地的基本国情是“土地资源总量多，人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少”，国家从粮食安全的战略高度提出严守“18亿亩耕地红线”。我国土地管理法更是明确规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，各项土地法律、政策的出台无不以此为目标。对于农村宅基地管理制度，在其执行过程中，笔者的感觉却是乱象环生。一是法律、政策宣传不到位，县、乡政府“土政策”横行。各级政府制定（发布）的土地管理法律、条例、实施办法、管理办法、通知，已经非常明确的规定了农村宅基地的具体的申请、分配、审核等程序。比如《河南省人民政府关于进一步加强农村宅基地用地管理的通知》（豫政【1995】31号）提出，“实行用地计划指标管理，严格控制占用耕地和超标准用地。各市、县应将上级下达的农民个人建房用地年度计划指标及时分配到乡镇，由乡镇根据各行政村上报的所需用地计划数进行综合平衡后落实到户，并实现用地指标、申请条件和审批结果三公开制度”；《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010年发布）规定“宅基地审批应坚持实施‘三到场’。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的访客办理土地登记，发放集体建设用地使用权证”。但是县、乡政府置法律、政策于不顾，“各自为政”。比如某县政府为了推进“新农村建设”，出台文件要求各乡镇停止审批农村宅基地申请，并禁止农村新建住房；有的地方，允许村民扒旧房建新房，但是扒一层只能原址新建一层（不能超过原住房面积）。这些“土政策”明显与法律、政策相违背，也脱离了农村实际。二是农村不良风俗盛行。与农村婚姻中的巨额彩礼相应的，农村结婚住房都要求二层或三层楼房。为了孩子能顺利说一媒亲事，“不输在起跑线上”，家长砸锅卖铁、四处举债也要建设一处楼房。在相互攀比的风气下，你建二层，我建建三层，你建的好，我建的更好。有些农户在外做生意挣钱了，回家先建住房，有的占用耕地，安置亭台、附庸风雅，装修动辄数十万元。房子建好之后，年轻的主人却常年在外务工，只有年迈的父母和幼子留守家中。一定程度上讲，农村宅基地建设现状不是合理的居住需求，而是不良风俗的盛行。三是乡、村基层干部利用职权大肆敛财，查处违法不力。县、乡政府出台“土政策”，架空上级政府政策规定，置有宅基地建设需求的农民于困境，却利用上级政府赋予的职权，借查处违法建房“浑水摸鱼”。农民不能通过正常的程序申请宅基地，但是建设住房的需求却迫在眉睫（小孩到了说亲的年龄等），只能“顶风作案”，私自占地建房。面对随时被乡、村干部查处的风险，其只能“各显神通”，或通过上级政府人员说情，或通过（向）村干部行贿，乡、村干部收受贿赂后，放纵、隐瞒村民违法建房情况。农民迫于无奈送钱，乡、村干部涉嫌受贿等犯罪，这一方面加剧了乡、村干部与农民群众的矛盾，另一方面也使土地管理执法流于形式。如此恶性循环，必将极大地削弱政府公信力。四是各级政府“纸上谈兵”，以罚代管。在土地管理领域广为应用的卫星遥感拍照等手段，并不能准确反映土地利用现状。笔者在工作中遇到某乡书记，他说他手中的一份卫星测绘的地图（地图上划定的基本农田、行荒地、住宅建设区域等）就是执法依据，但是这份按比例尺测绘的地图与实际情况却有很大的出入，比如实际在村庄附近的行荒地，地图上却显示是可耕地；某村土地复耕工作中放弃填埋闲置的大坑，选择拆除紧挨着的农户住宅，该村干部说起原因时说，这个坑在地图显示的是耕地，复耕这个坑不算（复耕面积）。卫星测绘拍照显然不能全面、精确的反映我国土地利用现状。各级政府执行政策的法宝，一是管人，或提拔、或处分；一个是管钱，或奖励、或处罚。面对农村违法建房现状，各级政府自上而下“以罚代管”，或在目标考核中扣分，或对相关责任人（单位）处以罚款。某乡书记说该乡占用耕地建房的，对农户除以2万元的罚款，因为上级政府每发现一处对该乡处以2万元的罚款。农村宅基地管理的现状反应了我国土地政策执行的异化，同时也反应了各级政府堪忧的行政能力和水平。在建设法治社会、法治政府的时代背景下，可以从结合基层实际制定政策，赋予基层政府一定的自主空间，切实还权于民、转变行政执法方式思考解决这一问题。一、要从实际出发，科学决策。“十八亿亩耕地红线”的目标是我国粮食安全的必然要求，但是如何守住这一红线，却不仅仅是卫星遥感测绘。某地开展的“新农村建设”一度如火如荼，但是天真的认为让农民住进楼房，可以大大改善农民的居住环境，却脱离了农民生活、生产方式的实际，因为人可以上楼，生产工具、粮食、牲畜却不能上楼，实践证明现在的新农村社区“十室九空”。我们经常说决策的科学化、民主化，要坚决杜绝“拍脑袋决策”、脱离实际的决策。二、扩大基层政府的管理权限。“上面千条线，下面一根针”，基层有基层的实际，要求其特殊的管理方式。上级政府制定的政策，在要求基层执行的同时，要赋予基层一定的自主空间，只要有合理的原因，应给予其先试先行，在执行中自主开始、终止的权力。同样是某地的“新农村政策”，某县为了迎合上级，竟要求各乡镇都要开工建设。这样“一刀切”的执行政策，结果是全部乡镇在新农村社区建设中“沦陷”。三、尊重农民群众的自治权利。农村宅基地管理既是土地政策的一部分，也是村民自治事务，农民群众有智慧解决这一问题，笔者就曾见过某村在十几年前划分的宅基地，仍能供应该村宅基地建设需求。四、转变政策执行方式。从管理向服务转变，少出台硬性规定，多一些指导意见。上级政府的优势在于占有更多的资源，基层政府的优势确实最接近实际。上级政府应从专业、技术等领域给予基层政府支持，比如帮助制定土地利用规划，为宅基地建设提供实用的设计方案，对于严格按照规划建设的帮助修建道路等基础设施，引导农民合理利用土地、进行宅基地建设。
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