郑毅：巧施央地事权与支出责任改革的“洪荒之力”
来源：公法郑毅 作者：公法郑毅 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：（图片源于网络）18世纪德国汉诺威有位叫明希豪森的乡绅出版了一部名为《明希豪森男爵的奇遇》的故事集，其中一个故事讲到：他有一次行游时不幸掉进一个泥潭，四周旁无所依，于是用力抓住自己的辫子把自己从泥潭中拉了出来。很多时候，对于国家具体制度的设计
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（图片源于网络）18世纪德国汉诺威有位叫明希豪森的乡绅出版了一部名为《明希豪森男爵的奇遇》的故事集，其中一个故事讲到：他有一次行游时不幸掉进一个泥潭，四周旁无所依，于是用力抓住自己的辫子把自己从泥潭中拉了出来。很多时候，对于国家具体制度的设计和运行，症结和问题分明显而易见，但实践中却往往拖延日久，完善乏力。症结的关键在于改革的要求和目标可能已经超出既有制度“自洽”的能力范畴，除非动用外力从根本上重塑使相关改革“有所依”，否则明希豪森困境的尴尬和困窘即无可避免。在当前体制变革的新历史时期，这类问题在央地关系的层面就体现得尤为明显。2016年8月16日，国务院正式下发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（下称《意见》），一场央地关系的重大改革呼之欲出。《人民日报》（海外版）甚至以《国务院的这项大改革，等了足足22年》为题直抒鼓呼雀跃的胸臆。其实，自1994年分税制改革以来，中央顶层设计的层面对央地关系问题一直呈现持续关注的特征，尤其是十八大以来，每年中共中央全体会议的决定也都通过一定的篇幅对该问题“青眼有加”；即便是国务院的层面，2014年底的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）也不可不谓对央地事权和支出责任问题的细化观照。如此看来，此次《意见》的出台似乎少了些媒体渲染的那种“横空出世”的气势，而更像是近年来相关领域改革实践的一曲“小高潮”，更多地是持续性政策自然深化的产物——虽然笔者个人认为在逻辑上将其与2014年《意见》的出台顺序对调可能更为适合。因此，《意见》在理论层面的“惊艳”程度其实并无坊间热议的那么高——其出台只是学界呼吁多年的成熟理论成果的政策化过程。不过从另一个角度来说，诸如事权与支出责任相匹配、中央主导、统一性与灵活性相结合、公共产品层次理论等长期以来充满学究气的论述能够迎来真正走出理论专著和学术期刊“小框框”的一天，完成向公共政策的“华丽转身”，这本身就是一件值得庆贺的事情。那么，在学术界的“老生常谈”之外，《意见》又为央地关系改革实践带来了哪些清新之风呢？笔者认为主要但不限于如下五点。第一，正视省以下财政事权和支出责任划分。长期以来，不论是理论上还是实践中，除了对经济特区、计划单列市等特别地方的特别措施外，“中央-省级地方关系”一直是央地关系实质意义上的代名词。虽然从“央地关系”的表述本身来看似乎并无不妥，但不应忽视的是，央地关系在现代国家治理中其实还有一个上位概念——纵向府际关系，这就在逻辑上决定了省级以下的纵向府际关系与央地关系之间“剪不断、理还乱”逻辑和制度的双重关联性。一方面，作为单一制国家中央与基层地方的“中间人”，我国的省级地方对治理资源的富集作用愈发明显，这虽在一定程度上有利于省级地方扮演上通下联的缓冲角色，却也在客观上助长了其滥用枢纽地位的倾向，财政截流和支出责任下沉即是典型体现。另一方面，虽然省级以下纵向府际关系的建构在相当程度上以传统的央地关系为基础，但这却丝毫不影响其在央地关系改革过程中能够积极施加的反向塑成效用。尤其在省管县、扩权强县、省内区域协同（如长株潭、西咸、乌昌）等改革趋势的复合作用下，依托省级以下府际关系的重构需求倒逼央地关系改革的趋势日益明朗。或许正是有鉴于此，《意见》明确提出：“省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。”第二，建立财政事权划分动态调整机制。《宪法》第3条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在央地关系实践中，这种主动性和积极性往往就体现为统一性和灵活性相结合的要求。一方面，我国是一个地域广阔、人口众多的多民族大国，各地区政治、经济、文化等发展状况不平衡，这就决定了在央地关系的处理上难以实现“一刀切”；另一方面，我国正处于体制改革的关键期和深水期，改革的目标和方案需要随着客观情况的变化做出即时调整，这就决定了央地关系的关系模式在细节上不可能一成不变。前述要件体现在事权和支出责任划分上，就进一步细化为两个方面诉求：一是对于已经形成配置方案的事权和支出责任，要如《意见》所言“根据客观条件变化进行动态调整”；二是对于新增或尚无明确配置方案的事权和支出责任，则须根据实际情况灵活处理。第三，明确政府间财政事权划分争议的处理。在建国后相当一段时期，地方政府仅仅是作为中央政府的代理人出现，从主体意识到制度地位均缺乏与中央政府“争议”的基础。但自1994年分税制改革以来，尤其是在税法、地方组织法等法律的确认之下，地方政府从制度人格到财政配置的独立性愈发凸显。加之一方面，法律对于央地事权划分本就长期滞后；另一方面，随着体制改革的不断深化，愈来愈多的新兴事权不断涌现并反复挑战传统事权划分的原则思维和知识储备，这就导致央地间事权划分争议频发。在维系“谁划分，谁裁决”的基本原则的前提下，《意见》最大的进步在于明确中央和省级地方的二元职责，不仅在具体制度的设计上又向前迈出了坚实的一步，而且在逻辑上也对前述“正视省以下财政事权和支出责任划分”的立场形成呼应。第四，充分肯定法制化路径的地位和价值。一方面，《意见》要求“将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定”，预示着央地关系立法新纪元的缓缓启幕。我国央地关系呈现“一体多元”格局，即在中央统一领导下，存在一般地方（省市县乡镇）、民族自治地方（自治区、自治州和自治县）以及特别行政区（港澳）三类地方，所谓的央地关系也自然呈现三元化结构。在法制建设层面，中央与民族自治地方关系由《民族区域自治法》集中规制，中央与特别行政区关系由港澳基本法集中规制，而恰恰最具普遍价值的中央与一般地方关系，却长期分散于立法法、地方组织法及相关单行立法中，缺乏制度层面的规范整合，因此法学界对《中央与地方关系法》及其配套法规的呼声亦由来已久。另一方面，《意见》提出“将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定”，其实暗合了2015年3月《立法法》修改对设区的市地方性法规和地方政府规章制定权全面放开的地方立法权改革趋势：一来，省级以下纵向府际关系在相当程度上发生于省、市之间，而从省、市两级地方立法对两者事权与支出责任的划分予以规范确认，无疑为改革加装了“双保险”；二来，鉴于目前仍为主流的“市代县”的制度现实，市级地方立法权的充分行使也将为市、县事权与支出责任的划分提供了充分的规范化路径。第五，也是《意见》最独特的亮点，即给出了改革实施的相对明确的时间表。三个阶段的任务划分确实在相当程度上反映了客观需求和循序渐进的思路，这无疑为《意见》本身“从纸上走到地上”注入了制度性保障的“洪荒之力”。虽然前述分析力图规避纯粹的理论诠释和泛泛的制度解读，但亮点之外附随的“灯下黑”现象却依然值得关注。如，省级以下的事权和支出责任划分是否仅由各省级地方负责具体推进？中央的调控角色和介入路径何在？又如，动态调整机制和政策的持续性、稳定性间的均衡点何在？关系如何协调？再如，央地关系争议处理由中央主导，具体方式是立法监督、行政裁决抑或是司法诉讼？省级政府对省级以下纵向府际争议的全权裁定能否溢出行政事权的范围？其与当下省以下人财物统管的司法改革的关系又应如何描述？还如，绝大多数国家对事权和支出责任问题的法治思路，首在通过宪法明确基本原则和划分框架，其次才是具体立法的跟进，《意见》在规避修宪的前提下直接对法律法规“寄予厚望”是否可行？此外，虽然时间表本身意义重大，但鉴于目前我国央地关系的客观情况和改革体量，五年时间对于既定目标的实全面现是否足够？抑或只是对“五年计划”惯性思维的简单套用？而除了前述附带性的问题外，在应然层面上，《意见》对如下四个方面的关切仍有较大的提升和完善空间。第一，《意见》提出了学术界比较陌生的“财政事权”概念。虽然中国财政科学研究院院长刘尚希在接受新华网采访时婉转指出：“财政事权是财税体制的新概念，简单说就是要财政拿钱去保障的事权，更多站在财政的视角，能够更好界定明确职责主体。”但这并不能掩盖新概念对既有理论基础造成的不当冲击。其一，所谓“事权”，无非是指管理和处理事务的权力。在公共治理的领域中，事权的划分和行使本身就与特定主体（政府或公共组织）的经济能力息息相关。从这个意义上说，“事权”涵括“财政”的意涵是顺理成章的，硬加上“财政”的限定不仅没必要，而且还造成表述上的重言和冗余。其二，财政对事权的保障关系在理论上一般表述为“财权与事权的匹配”，其现状正如中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌指出的：“一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任。中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多”，而“财政事权”的新提法并不能从本质上重塑问题内涵。其三，对于“由财政承担的事权”的强调，实际上涉及政府与市场、社会的合理分工问题，即针对《意见》所谓的“一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多”的问题，这在理论上同样存在“社会与市场相对自治”的既定表述。其实，即便政府将特定事务免于财政承担而交由社会、市场，但这些事务在本质上作为政府事权的属性并未改变，而仅是具体实现过程的“外包”。在社会、市场的事务提供效果不符合公共需求时，政府应首先承担相应责任并有义务重新评估和选择新的公共事务提供者。可见，“财政事权”的提出不仅并无实质突破，反而造成了与一般性理论基础的隔阂、脱节乃至断裂，削弱了自身的证力。第二，《意见》未能直接回应国家治理条块关系体制的深层矛盾，从而弱化了其与改革实践的契合程度。一方面，条块关系作为我国纵向府际关系的核心面向之一，虽然源于前苏联，但在数十年的发展过程中也呈现出更多的“中国特色”，形成了以条为主、以块为主、双重领导等复杂类型，而长期以来困扰条块关系的一般性问题则包括权限争议、恶性博弈、事权重叠、财政支持扭曲等。另一方面，随着体制改革的不断深化，一些新的条块关系问题亦逐步显现。如一些部门虽然在中央层面实现了大部制整合，但在地方上却仍然存在“中央军”和“地方军”各自为阵的状态，不仅高度重叠的职能无端耗费了大量的公共财政，且关键时刻对于资源索取、责任承担的扯皮也严重阻碍公共服务职能的良好实现。《意见》初步明确了中央和地方可以互相委托、并由委托方承担支出责任的制度格局，这在理论上没有任何问题，但考虑到在实践中，除了由中央部门之外，对大多地方来说，中央意志更多源于条条的“转达”，由此便使得本应清晰的央地关系逻辑再次被耦合进纷繁复杂的条块关系中。可以说，倘若不对同时对条块关系问题给出明确的解决方案，则央地关系改革在相当程度上仍然无法摆脱明晰豪森困境的尴尬境遇。第三，《意见》对分税制的立场有待明晰。坊间将《意见》视作22年来的最大期待本身就佐证了《意见》与分税制的密切关联。然而纵观全篇，除了在历史回顾部分简单提及外，《意见》并未对分税制表达明确的修正立场。事实上，《意见》的核心逻辑在于树立“事权与支出责任相匹配”基本原则的指导地位，这本无可厚非。但在理论上我们必须明确，该原则的确立需要以另外两个重要原则为前提：一是“财力与支出责任相匹配的原则”，财力即特定政府能够实现财政支出的能力，如果没有特定的财力基础，即使事权和支出责任分配得再明确，也无法被真正贯彻落实；二是“财权与财力相匹配的原则”，财权即特定政府获得可预期财政收入所基于的权力，易言之，政府能花多少钱取决于能赚多少钱。由上，“事权-支出责任-财力-财权”的逻辑已然清晰，财权划分对事权划分的决定性作用亦显而易见。而在当前体制下，由于税收构成我国财政收入的主要方面，因此财权划分的核心制度就自然指向决定央地分成比例的分税制。倘若固化税基、税种、分配模式的分税制不变，则划分事权与支出责任的制度努力自然也就成为无源之水，丧失了必要的改革空间。第四，《意见》预设的法制方案尚需优化。从中央立法的层面看来，“研究起草政府间财政关系法”的表述充满诚意和新意，但该法是否应以“财政关系”为关键词却值得商榷。在理论上，事权划分是基础，财权和支出责任的匹配是保障，地方政府先得明确自己要做什么，才能进一步思考为了做这些事情应当具有多大财政能力的问题；在实践中，纵观世界各国立法例，不论是联邦制国家还是单一制国家，不论是单一制国家中普遍意义的地方自治还是针对特别区域的地方自治，在法制建构上也均以央地间事权划分作为基础和核心。因此，绕过事权关系而直接寻求财政关系的法制化似有舍本逐末之嫌。相形之下，学界长期呼吁《中央与地方关系法》即可在精准解决事权关系的基础上附带解决财政关系问题，但却无疑调整范围更广、实践价值更丰富，立意也更为高远。从地方立法的层面看来，《意见》提出通过地方性法规和规章实现，这两类规范当然是我国地方立法的主要形式，但笔者却认为不宜机械拘泥。一方面，根据现行法律规定，规章不能做作为人民法院的判案依据，这就从根本上窒息了通过司法解决央地权限争议的可能性，不仅弱化了央地关系制度调整与司法改革内在关联的阐释努力，而且中央政府和省级政府也会在裁决具体争议时陷入“自己做自己法官”的悖论。另一方面，对155个民族自治地方而言，较之地方性法规和规章，自治条例可能才是在理论上规制府际事权和支出责任划分的最适宜的规范载体。总之，对于具体的规范形式选择，《意见》大可不必作出过于明确的限定。除了前述问题，笔者认为《意见》在实施的过程中还应注意如下两个方面的具体问题。第一，拓展试点的思路。改革不能一蹴而就，“摸着石头过河”是必然过程。《意见》也分批次安排了不同的试点事项以实现循序渐进地稳步推进。但目前确定试点内容的标准均是具体的事权类型，而忽视了基于区位差异选择试点地域的问题。事实上，不同地方基于不同的属性和具体情况，进行央地事权关系改革的基础、需求、环境都有所不同，因此除了特定试点事项的“全国一刀切”外，笔者建议还应根据不同的试点目标确定适宜的试点地域，以全方位、立体式地推进事权与支出责任划分改革。 第二，注重各级立法规划的匹配。《意见》本身并不具有法律属性，而相关改革的落实又须以法制为核心保障。对于《意见》法制化要求最典型的制度呼应，就在于从中央到地方各级立法规划的及时跟进。虽然《意见》最后设置了相应的时间表，但鉴于级别、地域、基础和需求的差异，以及考虑到立法工作的长期性等客观情况，笔者倒认为应将相应的法律修改和制定尽早纳入各级立法规划，以点带面，以地方反哺中央，积极推动央地事权和支出责任划分法治化局面的真正实现。（本文以《推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面》为题刊于《中国经济时报》2016年8月31日第A05版“智库”，发表时有删节）
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