论流程监控工作问题与应对策略
来源：江岸检察 作者：江岸检察 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：经验交流 论流程监控工作问题与应对策略胡 伟 王薇流程监控作为一种新型办案管理模式，是指对人民检察院正在受理或者办理的案件，依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。对于规范
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经验交流 论流程监控工作问题与应对策略胡 伟 王薇流程监控作为一种新型办案管理模式，是指对人民检察院正在受理或者办理的案件，依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。对于规范干警办案行为、督促其严格执行法律制度、促进执法质量提升具有无可替代的作用。本文就目前流程监控工作的突出问题、实践难点、发展方向和应对策略等几个方面进行阐述。 一、突出问题 （一）全程监督依赖人工监督，监督内容碎片化。案件管理部门现有工作项目十一项，需要开展流程监控的关键点达80余处。在多套系统同时运行下，复核案件办理数据和检查办案质量需要大量的各类纸质台账，增加了案管人员输入、核对数据的工作量。随着案件数量的逐渐增多，仅凭案管人员的人工抽检，根本难以满足案件质量管理精细化和流程监控工作全覆盖的要求。网上监督、全程留痕只是理想目标，难以落实到实践层面。同步跟踪、事前监督、全程管理依靠流程监控员只能做到很少一部分，而且监督呈现滞后、被动局面。（二）案件管理信息化程度不高，未充分发挥办案软件的功效。监督制约手段整体上仍表现为方法单一，尤其缺乏现代数字信息化手段支撑，导致对执法办案实时、动态监督不力，对办案质量偏差的事前预测、事中矫正不够。如业务科室的文书备案不及时、网上办案多流于形式，致使案件管理部门对案件办理情况无法及时跟进、实时掌控，既不利于检察长、检委会把握全局，也使执法内部监督效果大打折扣。 （三）个案监督相对乏力。目前，上级院对下级院业务监督、院领导对办案人执法活动的监督，多停留在数据统计、综合情况分析、案件汇报等层面，个案监督相对乏力，具体案件的办理情况只有办案人、相关业务部门比较清楚，容易导致漏报、错报、瞒报，甚至弄虚作假等问题。 （四）监督意识和监督能力尚不能适应工作要求。一方面，部分同志对案管工作重要性认识不充分，监督意识不足，不愿监督、不敢监督；另一方面，受自身业务能力的限制，部分同志履行监督职责时往往浮于表面、流于形式、纠结于细枝末节，监督的广度和深度不足。 （五）监督结果没有较好地与业务绩效挂钩。案件管理部门发现反馈、督促整改的问题，多会反复出现，形成屡教不改的“顽疾”。究其原因主要就是监督结果还未与个人考核、奖惩和激励机制挂钩，责任追究制度未落实到位，致使监督结果流于形式，缺乏有效的刚性约束。 二、实践难点 （一）案件管理标准不统一。过去与案件管理工作相关的制度都比较抽象，缺乏可操作的细节性规定，在实际工作中只能参考相关精神，根据自己的实际情况来开展工作。这种缺乏统一标准的制度为自由裁量留下了过多的空间，不利于实际工作的开展。如最高检颁布的《人民检察院案件流程监控工作规定》第十七条中对发现的问题规定了三种处理方式，但没有具体界定哪些情形轻微应口头提示，哪些情节较重应发送《案件流程监控通知书》，导致实际工作中只能人为界定问题的轻重，不仅会出现“盯人”未“盯权”的问题，也易引发监督者与被监督者间在认识上的矛盾分歧。 （二）相关配套机制不健全。目前，流程监控方面的工作规定已出台，但质量评查和业务考评工作的相关配套机制还在研究制定中。有的检察院虽自行制定有关工作办法，但大部分制度标准不够细化，衔接不够紧密，各制度单列单行，没有统一的考核标准和实施细则，导致流程管理缺乏严肃性和权威性，流程监督显得苍白无力、流于形式，难以达到预期效果。 （三）内部监督制约难。检察改革大幅下放检察权，“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的新要求不仅增加了办案检察官的自主权，也增加了内部监督制约的难度。如何有效监督检察权的运行，确保检察官不“出轨”，不出差错；如何强化检察官做出终结性决定案件的审核监督等，确保权力不被滥用，是摆在各级检察机关面前的一大难题。面对司法改革的新形势，只有依靠信息化手段，将个案监督和突出问题治理相结合，对检察官办案的全流程、各环节进行监管，对风险点提前预警、自动纠错、及时问责，才能有效规范检察权的行使，确保办案质效。 三、发展方向 （一）人工监督向电脑监督转化。《案件流程监控工作规定》出台后，高检院指出，下一步将会提升流程监控的智能化、信息化水平，优化升级统一业务应用系统流程监控功能，最大化地将条文纳入软件中，能信息化监控的内容，就通过信息化方式实现；不能用信息化手段覆盖的监控内容，就制作成《人工流程监控清单》和操作指引，不断建立健全以信息化为主、人工为辅，网上网下相结合的流程监控工作新机制。如上海静安区检察院的综合管理及评价系统自动为流程监控员布置好当天的“监控任务”，无论是复核系统筛选的不符合案卡填写、文书制作规则的案件，还是监控流程节点发生变化的案件，都能通过“一键监控”轻松地实现。同时，该系统设有对执法程序中“常见病”、“易发病”的提醒，帮助流程监控人员及时发现问题，提示办案检察官按要求整改，达到“边查边防”的效果。 （二）碎片化监督向全方位监督转化。一方面，本着实现内部监督功能多元化、规范化和明确化的原则，需将刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等规定进行分解量化，在对执法办案精细化管理的基础上，突出对重点环节、重点部门和重点案件的有效监督。另一方面，从便于部门之间资源信息共享和加强部门间监督制约的角度出发，实行人控、机控的有机结合，变事后监督为事前、事中、事后全程监控。如上海市奉贤区检察院执法办案全程监控及业绩档案系统包含监控和考核两个子系统，运用信息化手段监控案件流程中的风险点，实现自动抓取、提前预警，自动发现各类程序性问题并自动记录，全程留痕、自动生成检察官业绩档案，逐步形成了事前预防、事中监督、事后考核追责相结合的管理体系，确保检察权不被滥用。 （三）程序监督向程序实体监督并重转化。目前对案件进行流程管理多侧重于对办案程序方面的监督控制，对案件实体内容的质量评价相对薄弱。因此，要科学设置评价标准和评查范围，将程序控制和实体监督有机结合，有效增强案件评价的客观性，切实强化内部监督效果。如《上海检察机关案件质量评查工作办法》将案件质量评查与司法责任评鉴、检察官业绩考评等有机结合，切实发挥案件质量评查的“纠错、问责、规范”的作用。 （四）单一监督向与检务督察结合转化。与检务督察有机衔接，将案件流程管理过程中发现的突出问题纳入检务督查范畴，根据涉案案值和人员级别等要素设定标准，确定重点案件范围，及时提出督察建议，报经检察长批准后会同有关部门进行重点督察；对经过分析评估发现的办案中容易出现问题、影响法律监督整体效果的案件，定期会同有关部门开展专项检查；将检察长批示以及上级部门督办案件作为个案督查对象，按照批示办理时限，对案件办理进度以及具体落实情况定期督察。 （五）内部监督向透明监督转化。将涉案款物的扣押、冻结、移交、保管和处理等环节纳入重点监控范围，落实涉案款物集中管理程序，增强对扣押冻结不合法、交接不及时、案结后不及时处理等问题的监督力度，针对发现的问题，及时向相关部门发出预警通报，督促落实纠改，增加监督的透明度，切实改变对涉案款物“暗箱操作”、事后被动监督局面，防止、减少案结事不了和因涉案款物处理不当而引发的涉检上访等问题。 四、应对策略 （一）完善机制建设 一是流程监控措施应更具体、更科学。建议在《人民检察院案件流程监控工作规定》第十七条规定的基础上，明确界定口头纠正和书面纠正的适用情形，将书面纠正的文书区分为《案件流程监控通知书》和《案件违法监控通知书》，即针对瑕疵问题，口头提示；针对一般问题，发送《案件流程监控通知书》予以纠正；针对较为严重问题，发送《案件违法监控通知书》进行纠正并向检察长报告。同时与业务考评中的扣分标准挂钩，便于监督者进行参照。 二是建立以信息网络技术为支撑的案件全流程管理机制。通过制定明确的工作细则和办案流程，使案件办理程序和标准一目了然，便于监督。各业务部门要从受案开始，对审查、初查、立案、侦查、采取强制措施、起诉等各个环节，严格按照已制定的制度规范进行全面落实，保证各项业务规范、有序、合法、高效运行。通过系统搭建的管理平台，对案件流程进行全面细致的监控，保证流程的完整性、程序的规范性、法律文书的完备性、办案（羁押）期限的合法性。 三是建立和业务部门的沟通协作机制。建议各级院建立流程监控工作例会制度，由案件管理部门流程监管员、各业务部门流程监管员等相关人员参加，每月或每季度召开一次，也可视情临时召开。通过工作例会，加强和业务部门事前、事中、事后的充分沟通，对于普遍性、突出性问题及时统一认识，对于案件超期、程序违法等严重问题及时予以纠正，将违规问题解决在审判之前。 四是建立流程监控情况通报和反馈机制。一方面，案件管理部门将日常性动态监控中发现的问题视情节轻重分别制作《案件流程监控通知书》、《案件流程违法通知书》发送业务部门，将一段时期内发现的问题或一类突出问题定期进行梳理，制发案件办理情况通报，并提出有针对性的建议和意见。另一方面，督促业务部门对通报问题进行排查分析，提出整改措施反馈至案件管理部门。通过双向监控的合力作用，逐步减少，直至杜绝程序不规范问题。五是建立司法档案制度。流程监控、质量评查结果只有和每一位检察官的业绩考核挂钩，才能转化成推动案件质量提高的内在原动力。检察机关应尽快建立、完善司法档案管理规定，进一步提升案件监控、评查结果在业绩考核、人员培训等方面的占比，加强对司法办案活动的内部监督制约,保障司法责任制落实到位。（二）加强人才建设一是设置专职人员，加强流程管理。为确保在统一业务应用软件上开展双向流程监控，业务部门应设置专职流程监控员，对网上案件信息填录、文书制作、流程操作等网上业务办理活动进行监督、管理、指导，与统计人员配合，每天检查系统内在办案件和办结案件的填录情况，第一时间通报、纠正。案管办应指定专人专职监管工作，对本院各业务部门的网上业务办理活动进行监督管理，每天发出预警提醒，促进执法办案规范化。 二是提高专职人员监督意识和监督能力。工欲善其事必先利其器，在人员配置到位的同时，还要着力提高监督意识和监督能力。一方面，要在案件管理部门内部加大对案管工作职责和工作重要性的教育学习，树立愿意监督、敢于监督的理念和意识；另一方面，要加大对专职流程监控员的业务培训力度，提高监督的能力和水平，确保监督到位。三是建立“流程监控员库”和“评查人员库”。案件管理部门流程监控与质量评查工作，都涉及到对具体案件的程序评价和实体评判，对专业能力要求较高。因此，为确保后备人才资源充足，还应在各办案业务部门选拔优秀检察官，纳入本院“流程监控员库”、“评查人员库”，共同参与全院性的案件流程监控、评查活动。（三）强化信息化建设一是完善流程监控功能，增加反映日常监控情况子系统。在“流程监控”模块中增加“监管日志”子模块，将发现问题、监管与纠错情况如实记录下来，反映日常受案送案、软件使用、案卡填录规范等监管情况，实现监督全程留痕；流程监控台帐能自动生成，并能自动计算与流程监控相关的统计数据。如不予受案数、瑕疵案件数等。二是完善重点环节、重点案件的监督查询功能。设定重点环节、重点案件及特殊状态的固定筛选条件，确保处于“在办”、改变定性、公安补查超期等重要环节及重要案件能自动弹出提示，实现对内和对外的实时性、立体式、动态监督，促进办案质量和效率的提高。 三是研发“案后评查”子模块，增加案件质量考评功能。将各业务条线流程监控与案件评查关注点嵌入系统之中，制定相应的扣分标准，能自动生成用于流程监控或质量评查的“一案一表”和用于检察官的“一月一表”，然后能根据两张表自动生成每位检察官的业务档案。
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