流程监控在统一业务系统中的运用与思考
来源：江岸检察 作者：江岸检察 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：经验交流 流程监控在统一业务系统中的运用与思考王 薇 目前的全国检察机关统一业务应用系统(以下简称统一系统)已具备统一规范管理、方便执法办案、全流程监控、时效预警、执法风险评估、涉案财物管理、辩护代理、信息公开、数据导入、辅助领导决策等功能，它
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经验交流 流程监控在统一业务系统中的运用与思考王 薇 目前的全国检察机关统一业务应用系统(以下简称统一系统)已具备统一规范管理、方便执法办案、全流程监控、时效预警、执法风险评估、涉案财物管理、辩护代理、信息公开、数据导入、辅助领导决策等功能，它的全面启用，标志着检察机关开始迈入科学化、信息化、规范化的管理水平。如何高效运用统一系统的各项功能，切实发挥其即时性好、辐射面广和交互性强的优势，大力推进精细化监督管理，不断提高执法办案的质量和效率，是我们在实践运用过程中必须面对和思考的问题。一、统一业务应用系统在流程监控中的运用分析统一系统是融业务办理、管理、监督、查询为一体的全面反映检察机关办案活动综合性较强的办案管理平台，其适用性、管理性80%以上与实际办案活动相吻合。通过近一年的实践与运用，对流程监控的几个运用模块有了一些了解，现就主要功能运用情况分析如下：1．运用 “受案登记”、“送案管理”功能，实现案件流转监控案件管理部门(以下简称案管部门)对所有案件的出入口进行把关。当案件进入检察办案环节时，案管部门对案件管辖、法律文书、强制措施、涉案财物等项进行审查，符合受案标准的，选择“受理向导”中相关案件类别录入基本案件信息；对于不符合受案标准的，启动“不予受理”流程，写明不予受理理由，退给相关单位予以补正。案件进入系统后通过常规全程监控、超期预警催办等严把案件“流转关”。当移送案件时，进行送案审核，对网上文书制作不规范、案卡填写不完整、流程节点操作不同步等情况进行审查，符合送案条件的，通知法警送案，不符合规范要求的，轻者口头提醒纠正，重者发《流程监控通知》予以补正。2．运用 “个案监控”、“统计导入”等功能，实现信息填录监控 统计员每日将统一系统表单信息采集到统计系统的案卡中时，运用“统计导入”、“个案监控”等功能，对统一系统中的填录情况进行审查监控，发现案卡填录不严格、不规范，不完整、不同步的，及时联系内勤或相关承办人，指导各业务部门准确填录、及时补录或更正，保证统计信息来源的一致性和数据的准确性。3．运用“个案监控”、“案件信息查询”功能，实现全程动态监控 通过“个案监控”和“案件信息查询”模块，案管部门可以随时了解每起案件在检察环节的所有程序信息，并对所有案件进行日常网上巡查，全程动态监控，发现文书制作、流程步骤、审批程序、办案环节的时间与流程节点等问题时，及时进行监督纠正。通过网上公开与网上管理，打破部门之间的信息壁垒，方便案管部门对各业务部门进行监督制约，杜绝暗箱操作。4．运用“预警超期监督”、“效率指标”等功能，实现督查催办与效率监督 通过“预警超期监督”可以及时发现预到期的案件，便于案管人员进行催办，同时方便查询历史超期办理的案件情况，了解承办人的办案效率。通过“效率指标”了解各个承办人已办案数、审结数，掌握办案进度，对办案活动进行综合分析。上级检察院还可能看到下级检察院某个时间段内不同业务类别的各类案件办理情况，纵向比较各单位的办案效率。5．运用 “涉案财物管理”、“执法风险评估”、“重点案件监控”功能，实现对重点环节与重点案件的监督通过“涉案财物管理”模块了解涉案款物的入库、出库、调用和处理情况，跟踪并督促已判决的案件及时出库。通过“执法风险评估”模块可以加强对办案风险的跟踪预警，了解承办人在办理案件的每一环节中存在的风险及其变化情况，加强对办案风险的统筹管理。通过“重点案件监控”对 “三不一撤一无”案件进行筛选并跟踪，重点检查、严格监督。二、统一业务应用系统在执法办案中的价值体现从2014年1月系统上线运行至今，所有案件全部实现网上录入、网上流转、网上签批、网上办理。从各业务部门的使用情况来看，统一业务应用系统的多方面作用基本得到了发挥，随着办案人员对统一业务软件使用的不断深入，其所起的效果也越来越显著。1．它是检察官的“好帮手”，方便执法办案，提高工作效率。通过系统使用案件承办人渐渐享受到了网络信息化给业务工作带来的便捷与高效。如利用统一业务应用系统时效提醒功能，及时办结案件，解决拖延办理的坏习惯；通过文书模版自动填写表格式的法律文书；通过“提案受理”、“共享文书”功能跨部门、跨院共享案卡信息和电子文书，减少打字量；通过“网上审批”、“电子印章”，减少打印盖章时间；通过“网上传递”、“跨院打印”等功能，打破纸质文书报送低效率、高成本的办案局面，大幅度提高办案效率；通过办案步骤节点控制，对案卡必填信息遗漏、关键文书未制作等不规范操作发出提示，拒绝超出规定之外的“随意动作”，有效防止任意性执法活动，避免工作的疏忽和遗漏。随着对软件操作熟练程度的增加，系统功能也得到了充分的发挥，渐渐地从系统不好用，到评价软件是“好帮手”。2．它是流程员的“好助手”，全程动态监控，提升管理水平。统一业务软件对每个办案环节设置明确的流程指引和预警功能，对办案流程实行节点控制。案管部门通过流程监控功能，对网上受理的每件案件进行网上巡查、动态监控，审核法律文书是否系统内制作、是否网上审批、是否超期办案、是否同步送案、是否进行风险评估、是否系统内用印等网上办案情况，发现文书制作不规范、案卡数据填写不完整、办案程序违法等问题分别采取网上、口头、或发《流程监督通知书》的方式予以提醒并及时纠正，把执法管理和监督制约的触角深入到每一起案件、每一个执法环节，保障检察权的依法正确行使。没有技术平台支持，流程管理员难以做到动态监控、全程管理、实时处理，因此，统一业务系统无疑是流程监控员最好“助手”。3．它是评查员的“监视器”，规范执法流程，提高案件质量。案件评查员通过流程监控平台对网上文书进行抽查，审核网上文书格式是否正确、证据列举是否清楚、说理是否充分、法律适用是否准确，发现不符合文书制作要求的实时提出，及时更正。依托统一系统，将“案后评查”延伸为“案中评查”，既增强了检察人员的程序意识、过程控制意识，也提升了办案水平和案件质量。4．它是统计员的“巡逻车”，衔接导入案卡，确保数据质量。通过“数据导入”功能将统一业务系统中的实时信息采集到AJ2013统计系统的案卡中，将统计系统的全面性与统一系统的及时性接合起来，在减少重复录入工作量的同时，对统一系统内的表单内填录内容的规范性、及时性、准确性、完整性进行认真审核、严格把关，保证信息来源一致性，防止虚报、漏报、“造数”情况的发生，确保数据质量。有了“数据导入”这个“好工具”，统计员变成了流程监控员，每天在导入数据信息的同时，担负着信息填录质量监督的职责。5．它是信息员的“挖掘机”，综合数据分析，服务领导决策。统计工作掌握着全院几乎所有的业务信息，利用好两套系统中逐渐累积起来的“大数据”，充分发挥软件功能，可以从中挖掘出很多有价值的“黄金”。如每月统计人员提供详实的数据分析报告及自侦案件台帐，使得当前的统计数据表达的更加科学，传递的信息更加客观准确。统计数据的处理正在走向“深加工”，统计服务也由简单的数据提供变为精细化分析。加上统一系统中的信息查询、效率查询、指标查询功能，使各级领导可以及时、准确、全面掌握所管辖范围内各项业务工作运行情况，便于统筹全局，提高检察业务的快速反应和指挥决策能力，增强宏观决策的科学性和准确性。三、流程监控在统一系统使用过程中的问题分析1．对推行统一业务应用系统的认识不够带来的障碍。从某种意义上说，统一业务应用系统在一定程度上打破了以往业务部门独立承办案件、不受任何外部制约的管理模式，对部门既有利益造成损害，加上受传统思维和惯性行为的影响，部分人员对统一业务应用系统的认识不够，觉得统一系统对其工作造成束缚，办案速度不但没提高反受其累，以往工作中一些不规范的工作习惯一时也难以改正，因此存在“不愿学习、不会应用、不想操作”的抵触心理，对其不规范、不按规定要求办案的监管也不服，造成监管工作处于被动局面，给协调沟通、解决问题带来一定难度。2．对统一业务应用系统的使用不熟悉带来的操作错误与填录不规范。由于部分办案人员对统一系统的使用不熟练，操作失误的情况常有发生，如对流程节点、文书生成顺序、送案单位误操作、延长办案时间补录、案件分给承办人错误、案件重复录入或重复提案等问题层出不穷，在案件后台管理中撤销流程节点、更换承办人、更改到期时间、修改送案管理等后台维护情况较频繁，修改随意性较大。这与系统的管理、监督的初衷相违背，给流程监控工作带来混乱与监管不严的后果，也极大地降低了统一系统运行的严肃性。另外，根据《统一系统使用管理办法》的要求，信息填录应当符合“准确、规范、同步、完整”四项要求，但在实际操作中，部分承办人仅注意办案流程，对于相关案卡信息只填系统规则提示的必填项，原填写错误的地方不更正，有关侦查监督活动内容、重特大、法定情节、量刑区间及风险评估等情况一律不填。这不仅不利于监管，对统一系统与统计系统的衔接也带来很大麻烦，致使统计信息不能反映检察工作的真实情况。3．因统一业务应用系统功能不完善所带来的监管不畅。由于统一系统还处在边使用边完善的过程中，因系统不稳定、网络连接不畅和升级时带来的新问题，常常给办案工作带来不少麻烦，有时打乱了办案人员的办案计划，影响了办案人员使用统一系统的积极性。如有些办案人员并未在统一系统中生成文书，而是在软件外输入案件相关文书后再行复制粘贴至软件内，这样一来，统一系统内设的文书模板原该给办案人员带来的便利反而成为障碍。再比如不同步造成的“假性超期”问题：承办人到期最后一天才结案，纸质案卷必须移送，因网络故障、无法登录等种种原因没有流转到送案环节，只能通过系统外审查或审批，事后再补录网上流程。目前，统计衔接导入程序还不完善，数据导入后的人工审核工作量大增，查错、修正工作需要花费大量时间进行协调与沟通，承办人填录不规范、不完整、不及时现象成为“顽疾”，难以“根治”，因此做到统一系统与统计系统信息一致较难实现。遗漏案卡、重复导入时造成数卡不一致问题严重，使统计填录质量下降。另外，由于办案软件中的流程监控功能分散在多个子系统中的子功能里，查找问题不直观，需要学会在“大数据”中挖掘和筛选出有价值的信息和数据来进行二次加工，才能实现重点环节和重点案件的特殊监督。4．对流程监控员的综合性能力要求极高所带来的巨大挑战。案件管理工作是一种专业性极强的综合性工作，流程监管员一人身兼数职，如受案员、统计员、监管员、督导员等，既要有丰富的理论知识又要有大量的实践经验，既要熟悉办案程序还要掌握软件流程，既做服务指导性工作又做管理监督性工作，对内要搞好协调配合，对外还要搞好衔接沟通。事实上，流程监控员大部分时间忙于案管事务性工作，监督力度不够，容易手忙脚乱，顾此失彼。因案管人员不足，不但会造成监督不力，责任不清，还会对许多办案部门和办案环节造成监督失控。5．在监管过程中重问题发现轻措施落实情况比较普遍。案管部门在流程监控过程中发现内部业务部门的问题大多采用口头提醒、及时纠正的方式，其次是发《流程监控通知书》或月通报，对外监督发现的问题多以电话协调沟通或发《不予受理通知书》的方式解决，有时还通过数据对比和类案分析，提出案管建议。对于提出的整改建议不回复、不解决问题的情况，因时间、精力问题无暇顾及反馈情况，因怕麻烦、怕得罪人而忽视督促解决，这样长此以往，必将淡化案管的管理职能、弱化案管的监督力度，使流程监控流于形式。四、完善流程监控机制与深化统一系统运用的对策我们在边实践边适应的过程中，应努力完善管理机制和系统运用功能，加强对各类案件节点的控制，把规范执法由人为掌握的“软要求”转化为网络运行的“硬制约”，将检察权行使的过程和方式透明化，形成有效的倒逼机制，不断提升检察人员应用能力和案管人员的管理水平。笔者建议如下：1．建立流程监控机制，实现精细化科学管理。一是，建立专门的流程监管制度。规定流程监管员工作职责、查询权限、监管范围、问题处理、情况反馈等方面内容。配置至少2名“流程监控员”，建议与案管统计员互为AB岗，兼做收案、送案工作，但不宜与前台速录员或其他辅助人员混用，必须保证流程监控员有足够的时间严格按相关《流程监控制度》履行其岗位职责。二是，流程监控员通过受案、送案审核、个案监控、时限预警超期、统计导入、后台管理及维护等管理渠道和监管功能，每日对本院各业务部门的案件办理情况进行审核；同时采取不定期网上巡查方式对网上业务办理活动进行监督管理。针对日常巡查中发现的各种不规范、程序违法等问题，实时记录至《流程监管日志》中，真实、准确地反映每日的监管情况和承办人纠正情况，强化流程监控职责，充分发挥流程监控员组织者、协调者、监督者的作用。2．开展分类备案与重点监督，使监督不留盲区。一是建立重点案件监督台帐，加强法律文书分类备案。逐案排查，防止案件流失，方便类案分析，发现办案活动中容易疏忽的问题，提出合理的案管建议，加强对内和对外监管力度。二是加强与法院、公安机关以及上下级院之间的沟通和协调。尽力实现信息共享，建立联运机制，构建统一业务应用系统协同作战模式。 3．监管分轻重，服务兼协作，不断提高监督水平和协调能力。在对诉讼环节、办案程序、诉讼监督活动以及重点案件的全方位的流程监控过程中，发现的各种操作不规范、执法不严谨、程序不合法等违规违法办案现象，应根据其情形轻重采取不同监管措施进行纠错补正。具体措施如下：(1)对于网上办理案件过程中不规范、不熟悉、不习惯的操作行为，以口头纠正为主。 (2)对于预警或假超期报警案件，采取口头提醒或发出《时限报警催办函》的方式要求承办人说明超期报警未结的理由，督促其尽快办理。(3)对于材料缺失等轻微违法行为，采取口头提醒或网上提示的方式予以更正。(4)针对较严重的违反程序办案的行为，如对于超过法定的办案期限仍未办结案件的、未依法履行法律监督职责等违法办案情形，案管部门向办案部门及承办人及时提出纠正意见，发送《流程监控通知书》，督促业务部门深层自纠，并及时将整改情况回告案管部门。促使每一个人在目光的压力下自觉服从，自觉遵守规范。同时，案管部门要主动与办公室、技术、业务部门加强配合，及时与办案人员沟通，在解决使用问题的同时向办案人员们宣传正确理念，指导正确的操作方法，加强办案人员规范填录案卡的自觉性，积极引导业务部门形成规范的办案习惯，。4．建立案管工作情况通报平台，落实违法办案问责制。在院内部信息发布网站上建立案管通报平台，以周通报、月通报和季度通报的形式，将院信息填录、业务流转、文书制作、办案期限、运行维护、电子签章使用等方面存在不规范使用和不规范办案的监管情况公布在案管专栏中；同时，将每月核心业务数据汇总分析表、承办人受案量、办案平均数、结案率、超期报警率、平均办案天数、重点案件办案进度等数据发布到案管专栏中，反映执法办案情况及存在问题，落实违法办案问责制，发挥通报纠错引导作用，增强监督管理力度。5．完善统一业务应用系统，改进流程监控功能。一是改进系统操作功能，增加使用的便利性。改善系统用户体验，提高办案人员使用系统的主观能动性，在规范办案的同时自觉养成规范操作、正确填录的好习惯。如加强技术保障，降低系统故障；加强信息关联，减少重复录入；扩大文书共享，注重部门配合；合理设计案卡，方便填写高频选项；增加自动生成电子案卷模块，装卷时提示缺漏文书等。二是完善流程监控功能，增加反映日常监控情况子系统。在“流程监控”模块中增加“监管日志”子模块，将发现问题、监管与纠错情况如实记录下来，反映日常受案送案、软件使用、案卡填录规范等监管情况；并能自动计算与流程监控相关的统计数据。如不予受案数、瑕疵案件数、程序不规范数、填录不规范数、超期办案数等。在“效率指标”中增加承办人“平均办案天数”的自动统计数。三是完善重点环节、重点案件的监督查询功能。设定重点环节、重点案件及特殊状态的固定筛选条件，将处于“在办”案件、改变定性案件、公安补查超期案件、通知公安立案后超三个月未侦结移送起诉的案件、捕后公安未移送起诉的案件、捕后公安变更强制措施的案件、移送起诉后变更强制措施的案件、公安撤回、法院不予受理、法院审限超期案件等重要办案环节直接显示在监管员眼前，让案件在公检法的各个环节全程都便于监督和管理，实现对内和对外的实时性、立体式、动态监督，促进办案质量和效率的提高。四是研发“案后评查”子模块，增加案件质量考评功能。以统一系统数据为基础，将流程监控情况与案后评查质量结合在一起，将管理评查办法细化量化，以数据说话，用科学考量办案质量，促使办案人员重视对统一系统的使用，提高案件信息填录规范、办案程序规范，有效激发检察办案人员的最大效能。
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