浅析警察法中的“紧急情况”
来源：旅者人也 作者：旅者人也 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：现代警务 一、警察法中“紧急情况”的梳理和评析： （一） 刑事搜查与行政检查中“紧急情况”的文本解读 住宅不受侵犯是关乎公民人身自由的一项基本权利，《宪法》第三十九条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。例
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现代警务 一、警察法中“紧急情况”的梳理和评析： （一） 刑事搜查与行政检查中“紧急情况”的文本解读 住宅不受侵犯是关乎公民人身自由的一项基本权利，《宪法》第三十九条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。例外的情形，仅在法律有明文规定时方可为。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十六条规定：进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证。在执行逮捕、拘留的时候，遇有紧急情况，不另用搜查证也可以进行搜查。依据该条款，搜查以出示搜查证为原则，不出示即可搜查为例外。例外的法定前提条件是：(必须)在执行逮捕、拘留时，且遇有紧急情况时。这里的“紧急情况”该如何理解、适用？按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百一十九条之规定，即对执行拘留、逮捕的时，对可能随身携带凶器的；可能隐藏爆炸、剧毒等危险物品的；可能隐匿、毁弃、转移犯罪证据的；可能隐匿其他犯罪嫌疑人的；其他突然发生的紧急情况，不用搜查证也可以进行搜查。其中，前四种是肯定式列举，最后一种是概括式的列举。该规定是公安部为了有效化解、及时因应刑事司法程序中遇到的突出问题，通过部门规章的形式列举出公安机关侦查民警在搜查环节可能面临的五种紧急情况，从而厘清了“紧急情况”这一不确定法律概念的外延，释明具体含义。为基层执法扫除了障碍、提供了明确的法律依据和行动指南。 反观我国《治安管理处罚法》中未有涉及“紧急情况”的具体条款，类似的“紧急情况”存在于立即检查制度中。即第八十七条所规定的：公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件（严格遵循了宪法对公民住宅权的特别保护精神）。较之于《刑事诉讼法》中搜查措施所规定“紧急情况”五种情形之客观判断标准，《治安管理处罚法》创设的立即检查制度采取了“确有必要立即进行检查”这一更为原则、笼统的表述方式，实质上赋予了现场办案民警主观判断、形成内心确信，并依据现场情势、凭经验权衡判明是否实施立即检查行为的专断权力（只能事后救济）。行政检查的裁量空间经规章授权被无限制的放大。一不留意，即沦为警察滥权的借口与口实，成为基层公安执法办案单位抓赌、抓嫖时的尚方宝剑，被援引为对公民住所实施检查时的直接依据。该条款被频繁的反复滥用，已成为执法中一种司空见惯、见怪不怪的规定动作，逐步演化为执法运作之常态（陋习）。有鉴于此，必须厘清“确有必要立即进行检查”这一概念的内涵和外延，廓清、厘定警察立即进行检查的行政目的、启动条件、适用情形的具体内容。论及“确有必要立即进行检查”的具体含义为何？公安部法制局曾在《法治在线》的答复中特别指出：此情形须是如不立即进行检查，有可能发生违法行为得不到及时制止、证据灭失、违法行为人逃跑等较为严重的不利后果。[1]该答复，给出了“立即进行检查”之必要条件，明确了立即检查的行政目的和面临部分警（事）情性质的严重性、紧迫性（虽另有部分尚未明确列举出来，如避免危害发生、控制危险扩大等情形）。且忽略了“立即进行检查”的充分条件，即明确肯定式的列举出“确有必要立即进行检查”之具体情形。究其文义依然原则性过强，未有脱离语意含糊的巢窟、超越执法实践中缺乏可操作性的藩篱。行政裁量的空间依旧过大，法律监督有待加强。(虽相对人寻求司法救济的途径较为明朗，但实际主张权利的比例却少之又少，动力不足的原因多半是案由过于敏感)。有鉴于此，作为下位法的部门规章，《公安机关办理行政案件程序规定》中对立即检查制度在内容上、程序上，进一步予以了健全、完善，为办案民警提供了较为明确的法律依据和理论支撑。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条之规定：对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查；但检查公民住所的，必须有证据表明或者有群众报警公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件，或者违法存放危险物质，不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害。该条款对公民住所实施立即检查启动条件之规定，采取了主客观相一致的原则。即客观方面必须有证据表明（证明标准尚待明确）或者有群众报警（报警真实性应当加以初步核实）公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件客观存在；主观方面现场办案民警必须判明不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害后，才能进行立即检查。立即检查的行政目的是基于及时制止违法行为、防止证据灭失、违法行为人逃跑、避免危害发生、控制危险扩大等较为严重的不利后果发生的考量。通过上下位法具体条文之比较，不难发现《公安机关办理行政案件程序规定》中对公民住宅立即检查的条款内容，已经明显超越了《治安管理处罚法》中的授权权限，详见下表。 立即检查《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》行政目的维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益规范公安机关办理行政案件程序，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益适用对象与违法行为有关的场所、物品、人身三种紧急情形例外情况公民住所三种紧急情形以外的其他情况前提条件应当出示工作证件和开具的检查证明文件人民警察经出示工作证件批准机关县级以上人民政府公安机关无，更多的由民警凭经验判断确有必要性 该款显然违背了规章所设定的行政目的，属于公安机关通过自我赋权的形式扩大了“立即检查”的职权范围和适用条件。其性质上有僭越职权之嫌且违反了《立法法》之法律保留原则及《行政强制法》第十条第四款之规定（法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施）。诚如最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）关于法律规范冲突的适用规则中所指出的，下位法不符合上位法的判断和适用从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件。 众所周知，对于关乎公民人身自由的住宅权的侵害和克减，应当属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项的范畴（仅指法律，而非其下位的部门规章）。否则，即构成对公民住宅的非法搜查或非法侵入。即便是警务实践中，面对纷繁复杂、瞬息万变的警情，警察职责和法定义务客观上要求其勇敢直面、妥善因应各类紧急情况。且上述三种紧急情况中，实施立即检查具有合理性、正当性，符合行政法之比例原则（妥当性、必要性和法益相称性）之精神是无需赘述、毋庸置疑的。恰如美国学者所言“紧急原则”：即假如执法人员进入私人场所时不存在着拘捕或搜查的意图，且有合理的理由相信存在着获得救助和保护性行紧急需求或对生命、健康或财产有即刻危险的实质性威胁的进行犯罪调查的紧急需求时，执法人员可在没有拘捕证或搜查证的情况下进入私人场所，以保护生命或财产，提供急救和帮助，或者进行刑事犯罪调查。[2]《中华人民共和国行政强制法》第十九条针对此类情况紧急，需要当场实施行政强制措施规定了“先实施，后补办手续”的特别程序。但这类“紧急情况”属于也只能作为正常程序（先批准，后实施）之外的极少数例外情形，而无论如何不应当成为一种执法常态来看待、实施（尤其是公安机关的办案民警）。即便是例外，亦应当在法律文书中客观、真实，原原本本的如实记录实施检查的整个过程是先检查，后批准的；而不能够出现（忽视或放任）案卷材料与执法过程不符的情况。 令人欣慰的是，立法机关正对《人民警察法》予以修正完善，专家学者在《人民警察法》修改稿第二稿中载入了相关内容（由规章升格为法律）。在法律层面对相关条款内容予以正式明确规定之前，无疑其合法性是值得商榷的。 （二） 《人民警察法》中“紧急情况”之比较分析 关于警察用枪条件的问题。《中华人民共和国人民警察法》第十条规定：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。从立法技术上讲，作为上位法的法律之规定过于原则性，仅列举了正在发生的严重暴力性犯罪可以用枪的五种紧急情况。其中，前四种为肯定式列举，最后一种是概括式的列举(其暴力等级须与前四种相当或超过)。显然，上述规定远未穷尽执法实践中可能遇到诸多其他严重暴力性犯罪的紧急情况，属于法律条文文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的情形。因此，下位法的行政法规《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第九条专门予以了完善，对该条中“紧急情况”的文义进行了扩大性解释：在人民警察判明有如下十五种暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，即可以使用武器。即便如此，长久以来其合法性因违反法律保留原则，而为学者所诟病[3]。如前所述，我们在理解和适用时，应当以警察用枪目的为前提和基础，严格遵循法律保留原则。关于警察非工作时间应当履职的问题。第十九条规定：人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。这里的“紧急情况”就不仅仅局限于第十条用枪条件中紧急情况之严重暴力性犯罪，而应以警察法规定的警察职责（第6条）和警察义务（第21条）为皈依。质言之，警察职责范围内的紧急情况的范围要远远大于警察用枪时可能面对的情况（种类和情形）。如《中华人民共和国公安派出所执法执勤工作规范》第十二条规定：公安派出所民警对报案、控告、举报、群众扭送和投案自首等事项应当受理，不得拒绝、推诿，并分别情况处理。对不属于管辖范围的事项，但情况紧急的，应当依法采取紧急措施后，再进行移交并记录在案；跨辖区执行任务时，除紧急情况外，应当事先通知当地公安机关，请求协助。可见，公安派出所民警职责范围内的“紧急情况”涉及案（事）件的办理处置及执行其他区外紧急任务。而《中华人民共和国城市人民警察巡逻规定》第六条虽然没有明文规定“紧急情况”的内容，但对其种类作了类型化的区分。如在巡逻执勤中遇有重要情况，应当立即报告。对需要采取紧急措施的案件、事件和事故，应当进行先期处置。综上，警察职责、义务范围内的“紧急情况”类型主要包括：1、案件2、事件、3、事故4、其他四类。所对应的“紧急情况”的具体内容有：1、严重暴力刑事案件（性质上类似于需要用枪的情形）；2、突发事件（如严重自然灾害、制止精神病人、醉酒人的肇事行为、大规模群体性事件等）；3、重大交通事故、火灾事故等。扪心自问作为普通一警，工作、生活确实不容易。 警察法中“紧急情况”条款之比较，详见下表。紧急情况用枪条件[4]非工作时间，应当履职的情形范围较窄广泛类型严重暴力犯罪，极少数对动物用枪的情形是例外1、案件2、事件、3、事故4、其他。内容十五种情形警察职责（第6条）和警察义务（第21条），无法穷尽。细细掂量，整个人都不好了！感觉自己一下子被掏空……既要有“上九天揽月、下五洋捉鳖”的本领与能为，更要有高尚的职业道德和敬业精神。才能做到工作时兢兢业业、一丝不苟，加班加点、任劳任怨；非工作时间，遇到职责范围内的紧急情况无惧无畏、挺身而出、尽职履责。否则，就有知法犯法、玩忽职守的嫌疑。 (三)《道路交通安全法》中“紧急情况”的理解与适用 《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》涉及“紧急情况”的条款包括：第三十五条第二款（道路施工需要封闭道路）；第五十九条第二款（机动车驶近急弯、坡道顶端等影响安全视距的路段以及超车或者遇有紧急情况时，应当减速慢行，并鸣喇叭示意）、第六十六条第二款（特种车辆执行紧急任务）和第八十二条第一款（不得在高速公路应急车道行驶或者停车）。《中华人民共和国江苏省高速公路条例》第三十五条（应急车道的管理使用）和第四十条（实施交通管制措施）。《中华人民共和国交通警察道路执勤执法工作规范》第六十六条（交通警察职责之外的紧急救助）、第七十四条（查处、纠正危及高速公路通行安全的严重违法行为）。上述“紧急情况”的来源，绝大多数是与通行相关联的“人、车、路”出现了突发状况。即道路障碍、车辆故障、人员疾病和危及通行安全的严重道路交通违法行为等。如受严重自然灾害、恶劣天气和施工影响以及发生交通事故致使交通受阻等外来客观原因制约；或车辆发生重大故障、司机或其他车载人员突发重大疾病等自身主观因素影响。有鉴于此，交管部门的后续处理程序中，明确将部分“紧急情况”列为法定免责事由之列。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十一条明确规定：对属于特种车辆执行紧急任务的（第一项）、有证据证明救助危难（护送突发严重疾病者就医等）或者紧急避险（突发严重疾病失去驾驶能力，急需紧急救助的）（第三项）所造成的非现场违法行为。经核实后，不予处罚。遗憾的是，警务实践中，仍然存在着大量非“紧急情况”违法占用高速公路应急车道的严重违法行为。对此交管部门依法处罚后，被处罚人不服的情况也并不鲜见、时常见诸于报端。其中，颇具代表性的是轰动一时的围绕着——使用应急车道“紧急情况”谁说了算？而引发的一起行政诉讼案，为此还触发了广泛的全民大讨论。[5]高速交警与违法行为人对于是否属于“紧急情况”而占用应急车道产生了明显的分歧，两审法院及学者观点均支持交警的处罚行为。认为机动车车主所主张：高速公路发生严重拥堵后，车上的老人、小孩多次出现剧烈呕吐、头晕等症状，急需找服务区停留的事由，尚不构成不使用即危及车乘人员生命的“紧急情形”。在该案的判决中，审判机关给出了使用高速公路应急车道之“紧急情况”的司法判定标准，对于警察行政执法中如何甄别、辨明、判断是否属于“紧急情况”在法律上具有重大的借鉴意义。同时，也体现出司法权对行政权的监督与制约，实现了法律效果和社会效果的统一，保证了法律正确、有效的实施。 综上，警察法上的“紧急情况”不仅限于上述三处（既有组织法又有程序法，即涉及刑事司法也涉及行政执法），还包括网络安全保护的内容。如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》第十九条规定：公安部在紧急情况下，可以就涉及计算机信息系统安全的特定事项发布专项通令。囿于知识储备之局限、实践经验之不足、具体案例之匮乏和涉及警务秘密的原因，留待有识之士及专业人员进一步研究。二、警察法中“紧急情况”概念、特征与分类 （一） “紧急情况”概念、特征的文意解释 《现代汉语词典》中的“紧急”作形容词，指必须立即采取行动、不容许拖延的（情形）。如“紧急状态”指非常紧张的形势，一般指国家面临的状态。[6]根据宪法第六十七条和第八十九条的规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会（全国或者个别省、自治区、直辖市）和国务院（省、自治区、直辖市范围内部分地区）。[7]“紧急状态”通常指宏观领域的公共利益受到急切、紧迫、重大威胁的情势（如各类重大突发事件），与之相对应的是微观层面公民权利（也有少数多人涉众关乎公共利益的）处于危险之下的紧急情形，被称为“紧急情况”。有学者进而将“紧急情况”在学理进行了类型化的区分，即广义上关乎公共利益的“紧急情况”和涉及私人利益的狭义上的合法“紧急情况”（非公共性的公民权利，处于明显而即刻危险的情形）。[8]我们认为，基于警察职责、法定义务和公安机关性质与职能之考量，警察法上的“紧急情况”绝大多数下，应从广义的角度去理解、适用。这与狭义上，单纯以私人立场为视角的理解（方式）可谓大相径庭，存在天壤之别。警务实践中，面对“紧急情况”，往往表现为警察权（力）与公民权（利）在法律实施层面上发生激烈的矛盾与冲突（动态、非常态环境中表现为互相排斥），尽管在理论层面（静态、常态语境下）二者本质上是一种对立统一，相互渗透的辩证关系。二者的辩证统一关系构成了现代社会警察权衍生、发展、进化、完善的理论基石，成为警权研究的逻辑起点和正当性之基础。 综上所述，我们将警察法上的“紧急情况”定义为：当公共利益、公民人身权或合法的财产权处于明显而即刻危险时的一种情形。警察法上的“紧急情况”通常具有以下显著特征：第一、公共利益（国家利益和社会公共利益）、公民（包括警察本人）人身权或合法的财产权处于明显的危险状况下；第二、危险是即刻一种的危险（不利后果），即正在或即将发生的危险，在时间上具有紧迫性；持续性的、慢性的危险不能认定为紧急情况。第三、危险造成的损害是重大的且具有实质性。上述三点必须同时具备，缺一不可。 （二） “紧急情况”分类的逻辑解释 如前文所述，警察法上的“紧急情况”的主要包括：1、案件2、事件、3、事故4、其他四种类型。其中，案件涉及的“紧急情况”可分为刑事案件和行政案件两类，分别适用《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关办理行政案件程序规定》。事件主要包括：公共卫生事件（如SARS疫情等）和社会安全事件（恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族宗教突发群体事件、学校安全事件以及其他社会影响严重的突发性社会安全事件），适用《中华人民共和国反恐怖主义法》、《中华人民共和国突发事件应对法》。事故包括：重特大火灾事故（适用《中华人民共和国消防法》）、道路交通事故（适用《中华人民共和国道路交通安全法》）、安全生产事故（适用《中华人民共和国安全生产法》）等。其他主要指：重大自然灾害（2008年冰雪灾害、汶川大地震）等。上述“紧急情况”的分类方法，严格遵循了逻辑解释之进路。其外延涵盖了上述四种情形，警务实践中“紧急情况”的具体情形多数情况下表现为其中之一种，亦有同时面临多重“紧急情况”之例外。 参考文献：略。本文刊载于《广西警察学院学报》2017年第二期。版权所有，请勿转载。谢谢合作！
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