宪在：普法规划中的宪法踪迹
来源：珞珈惟正 作者：珞珈惟正 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法学随笔 宪在：普法规划中的宪法踪迹刘怡达 一、引子北大法学院的张千帆教授在前些年曾出版过一本评论文集，名曰《宪在：生活中的宪法踪迹》，汇集了作者近年来对中国社会事件的观察和分析。对于“宪在”这一书名，千帆教授曾有解释：“一是
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法学随笔 宪在：普法规划中的宪法踪迹刘怡达 一、引子北大法学院的张千帆教授在前些年曾出版过一本评论文集，名曰《宪在：生活中的宪法踪迹》，汇集了作者近年来对中国社会事件的观察和分析。对于“宪在”这一书名，千帆教授曾有解释：“一是取‘现在’的谐音，表明宪法既不是逝者如斯的过去时，也不是遥不可及的将来时，而是现在进行时，我们最关心的是现在这部正在适用中的宪法；二是暗含着宪法无所不在的意思，它关系着我们日常生活的方方面面。”[1]诚如张千帆教授所说的那般，宪法在我们的生活中可谓是无处不在。再过几天便是十二月四日了，这一天是全国人大常委会设立的“国家宪法日”，也是“全国法制宣传日”。自1985年开始在全民范围内开展普法教育至今三十年时间中，国家先后制定了七个普法教育的“五年规划”。“依法治国关键是依宪治国”，宪法（政）自然也应当是国家法制（治）普及与宣传的基础。为此，本文试图从现有的七个“五年规划”当中，窥得其中的宪法踪迹。故而，在此也套用了张千帆教授的书名，拟题为《宪在：普法规划中的宪法踪迹》。二、一五普法规划（1986—1990年）1985年11月5日，中共中央、国务院转发了由中宣部和司法部共同制定的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。由此，在全体国民范围内的第一次法律普及教育拉开序幕。在《一五普法规划》当中，共提及“宪法”8次。具体来说，规划中的“宪法”字眼分别出现在以下部分：开展普法的根据（1处）：根据宪法关于在公民中普及法制教育的规定……，中央宣传部和司法部决定，从一九八五年起，争取用五年左右时间，在全体公民中基本普及法律常识。一五普法的基本内容（1处）：普及法律常识的基本内容是：我国的宪法、刑法……以及其他与广大公民有密切关系的法律常识。 一五普法的要点（4处）：宪法：我国宪法的地位和作用，我们国家的根本制度和根本任务，公民的基本权利和义务，国家机构的组织、职权及活动原则，维护宪法尊严、保障宪法实施是每个公民的神圣职责。一五普法的要求（2处）：各级领导干部要……牢固地树立法制观念，尤其是遵守、维护宪法的观念；……中学应重点普及宪法和刑法等有关法律常识。我国《宪法》第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”这一规定无疑乃是开展全民普法教育的宪法依据，也在某种意义上为国家设定了开展普法教育的义务。在《一五普法规划》当中，宪法作为普及的内容，被冠于所有需要普及的法律常识之首，这无疑彰显了宪法在普法过程中的重要地位。此外，在一五普法中，作为普及内容的宪法，更多的是我国《宪法》所规定的各类具体内容，如公民基本权利和义务、国家机构等。三、二五普法规划（1991—1995年）1990年12月13日，中共中央、国务院转发了由中宣部和司法部共同制定的《关于在公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》。在该规划当中，共提及“宪法”7次，分别为：二五普法的指导思想（1处）：紧紧围绕党和国家的中心工作，在各级党委、人大、政府的领导和监督下，深入学习宪法，有针对性地学习国家基本法律常识……二五普法的具体要求（5处）：深入普及宪法和有关法律常识，在广大公民中强化宪法观念，提高维护宪法尊严、保障宪法实施的自觉性……，以及县、团级以上领导干部……还要学习社会主义法制理论，学习宪法学理论……二五普法的主要内容（1处）：在全体公民中继续深入学习宪法。认真学习行政诉讼法、……以及全国普法主管机关确定需学习的新颁布的法律、法规。在《二五普法规划》当中，宪法作为普及的内容，在重视程度上似乎所有降低。该规划在谈及普法的主要内容是，仅“在全体公民中继续深入学习宪法”的表述，对宪法只是“轻描淡写”式的一笔带过。四、三五普法规划（1996—2000年）继《二五普法规划》实施之后，中宣部和司法部共同制定了《关于在公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》，并在1996年开始实施。该规划共提及“宪法”5次，分别为：三五普法的指导思想（1处）：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论为根本指针，……进一步增强全体公民的宪法观念和法律意识，树立法制权威……三五普法的总体目标（1处）：通过在全体公民中继续深入进行以宪法、基本法律……，进一步增强公民的法律意识和法制观念……三五普法的主要任务（1处）：继续开展宪法知识和与公民工作、生活密切相关的基本法律知识以及与维护社会稳定有关的法律知识教育。三五普法的基本要求（2处）：一切有接受教育能力的公民都要学习宪法和基本法律知识，……。县、处级以上领导干部要……重点了解和掌握宪法、国家赔偿法……以及与本职工作相关的其他法律、法规……。相较于前两个“五年普法规划”而言，《三五普法规划》中带有“宪法”字样的表述进一步减少，甚至是现有的七个规划中含有“宪法”字样最少的之一。与《二五普法规划》类似，在谈及普法的任务时，同样以“继续开展宪法……教育”的表述一笔带过。此外，值得一提的是，《三五普法规划》关于在提及“普法的主要任务”时，其有言：“继续开展宪法知识和与公民工作、生活密切相关的基本法律知识”，如此表述，在一定程度上乃是任务宪法并不属于与公民工作、生活密切相关法律知识。当然，本文的此般观点或许有些“咬文嚼字”，但这也确实反映了宪法在社会生活当中的现实状况。五、四五普法规划（2001—2005年）在2001年开展实施的《关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》当中，共提及“宪法”5次，分别为：四五普法的目标（1处）：根据我国宪法原则和新时期社会主义民主法制建设的发展进程，深入开展法制宣传教育，……四五普法的任务（1处）：……学习宣传宪法和国家基本法律，……四五普法的工作要求（2处）：一切有接受教育能力的公民，都要认真学习宪法和国家基本法律知识，……。司法人员和行政执法人员要努力提高自身的法律素质，忠实于宪法和法律，……确立全国法制宣传日（1处）：将我国现行宪法实施日即12月4日，作为每年一次的全国法制宣传日。《四五普法规划》当中带有“宪法”字样的表述同样不多，与此前三个规划相比，也并无太大新意。但值得一提的是，此规划将现行《宪法》实施日期的12月4日作为“全国法制宣传日”，这充分体现了宪法在我国政治、经济、社会生活中的重要地位。六、五五普法规划（2006—2010年）2006年3月17日，中共中央、国务院转发了由中宣部和司法部共同制定的《关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》。该规划共提及“宪法”13次，分别为：四五普法的成效（1处）：我国已经顺利实施了“四五”普法规划，以宪法为核心的法律知识得到较为广泛的普及……五五普法的主要任务（8处）：深入学习宣传宪法。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。深入学习宣传宪法，是法制宣传教育的基础性、根本性和重点工作。要进一步学习宣传宪法，努力提高全体人民特别是各级领导干部和公务员的宪法意识，在全社会进一步形成学习贯彻宪法的热潮，使宪法家喻户晓、深入人心。……做好“12.4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心的法制宣传教育。五五普法的内容（1处）：领导干部要带头学法用法，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家一切权力属于人民的观念……五五普法的组织实施（3处）：党的各级组织和全体党员都要模范遵守宪法，严格按照宪法办事，自觉在宪法和法律范围内活动。相较于此前四个“五年普法规划”而言，《五五普法规划》当中含有“宪法”字样的表述明显增多。宪法作为普及的内容，在此规划当中表现得更为突出和明显。由此可见，宪法在普法教育中的重视程度无疑不断得到提高。七、六五普法规划（2011—2015年）随着第五个五年法制宣传教育工作顺利开展，中宣部和司法部共同制定了《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》。该规划带有“宪法”字样的表述共有如下15处：五五普法的成效（2处）：全国第五个五年法制宣传教育规划已顺利实施完成，取得了显著成效。……宪法和法律得到较为广泛普及，全体公民宪法和法律意识明显增强……六五普法的主要目标（1处）：通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，深入宣传宪法，广泛传播法律知识……六五普法的主要任务（11处）：突出学习宣传宪法。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高权威和法律效力。突出抓好宪法的学习宣传教育，大力宣传我国的根本制度和根本任务……使广大人民群众全面深刻理解宪法的基本原则和精神，充分认识社会主义制度的优越性，进一步增强全体公民的宪法意识、公民意识、爱国意识、国家安全统一意识和民主法制意识。……形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法权威的良好氛围，使宪法在全社会得到一体遵行，促进国家各项事业健康发展。……深入学习宣传宪法相关法、民法商法、……等方面的法律……深入开展“12.4”全国法制宣传日活动，集中开展以学习宣传宪法为核心的法制宣传教育。六五普法的对象及内容（1处）：各级领导干部要把宪法和法律作为学习的重要内容……《六五普法规划》相较于此前的《五五普法规划》而言，“宪法”的出现次数又有所增加。同时，作为普及的内容，宪法在普法工作的各方面都有一定的提及，其已不再是《宪法》文本的某些具体规定，而发展为“宪法的基本原则和精神”。八、七五普法规划（2016—2020年）2016年4月，中共中央、国务院转发了由中宣部和司法部共同制定的《关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划》，作为全面深化改革和全面推进依法治国以来，在全国范围内实施的第一个“五年普法规划”，其带有“宪法”字样的表述有了更为明显了增加，共计24处，分别为：六五普法的成效（1处）：全国第六个五年法制宣传教育规划（2011－2015年）顺利实施完成，法治宣传教育工作取得显著成效。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系得到深入宣传……七五普法的主要任务（19处）：突出学习宣传宪法。坚持把学习宣传宪法摆在首要位置，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，树立宪法权威。深入宣传依宪治国、依宪执政等理念，宣传党的领导是宪法实施的最根本保证，宣传宪法确立的国家根本制度、根本任务和我国的国体、政体，宣传公民的基本权利和义务等宪法基本内容，宣传宪法的实施，实行宪法宣誓制度，认真组织好“12.4”国家宪法日集中宣传活动，推动宪法家喻户晓、深入人心，提高全体公民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识，教育引导一切组织和个人都必须以宪法为根本活动准则，增强宪法观念，坚决维护宪法尊严。……坚持把宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作为法治宣传教育的基本任务，大力宣传宪法相关法……等多个法律部门的法律法规。……大力宣传宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念……。七五普法的对象和要求：完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律和党内法规列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课；……在小学普及宪法基本常识，在中、高考中增加法治知识内容，使青少年从小树立宪法意识和国家意识。七五普法的工作措施：创新载体阵地，充分利用广场、公园等公共场所开展法治宣传教育，有条件的地方建设宪法法律教育中心。中共十八大以来，随着诸如“宪法的生命和权威在于实施”等表述的普及并成为共识，宪法在国家政治活动和公民生活中的愈加具有“存在感”，这在《七五普法规划》当中也有相当明显的体现。相较于此前的六个“五年普法规划”而言，该规划可谓将宪法的重视程度提高到了一个新的高度：“依宪治国、依宪执政”、“一切组织和个人都必须以宪法为根本活动准则”等理念得到体现，也不乏“国家根本制度、国体、政体、公民基本权利义务”等宪法基本内容。同时，除单纯的“宪法”字样之外，诸如“法律面前人人平等、权由法定、权依法使”等宪法理念也成为了普法宣传的内容。此外，随着全国人大常委会决定将12月4日作为“国家宪法日”，“12.4”国家宪法日的集中宣传活动，也成为普及宪法法律的重要形式。九、作结从业已尘封的《一五规范规划》到尚在实施《七五普法规划》，以上的介绍与梳理大致描绘出来普法规划中的宪法踪迹。在上述描绘之外，不妨作一些相对简要的结论和思考：历史地看，无论是从“宪法”字样在“五年普法规划”当中的出现数目，抑或是宪法作为普及内容的表现形式，都可发现宪法在普法教育中的重视程度愈来愈高。同样地，宪法在普法规划当中地位的提高，其实也可以说是表象。其所表征的是国家和公民愈加认识到宪法在国家政治生活和公民社会生活当中的地位与作用。宪法作为普法宣传教育的内容，其在最初大多停留于现行《宪法》所规定的具体内容，如国家制度、公民的基本权利与义务、国家机构的设置及其职权等。但由于宪法实施自身的缺憾，《宪法》的文本内容难以与国家法治实践实现良好有效的回应。换句话说，如此的宪法普及，更多的是一种“纸上谈兵”，其虽非“百无一用”，但于宪法实施的功效终究有限，甚至容易致使普及宪法的工作沦为形式。打个不恰当的比喻，社会主义核心价值观这24个汉字随着频繁的宣传或许能让人熟记，但其中的理念却未必能为人所知晓和践行。为此，在现阶段，宪法的普及与宣传倒不如更多地注重在宪法理论层面，比如《七五普法规划》当中的“法律面前人人平等、权由法定、权依法使”等。在讲宪法时，就可以突出国家和人权这两个宪法的基本精神，限制国家的公权力，保护人权。[2] [1] 参见唐佑安：《生活中的宪法踪迹》，载《法制日报》2012年11月21日第011版。[2] 参见王亦君：《韩大元：宪法教育应是法律教育的基础》，载《中国青年报》2014年12月5日第07版。
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