法院绩效考核乱象的原因分析及解决对策

法院改革新思维【连载】第64期 |法院绩效考核乱象的原因分析及解决对策作者：南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。一、当前绩效考核工作中存在的四种不良倾向法院绩效考核，是指设置若干反映人民法院审判工作、队伍建设、司法政务管理等方面的评价指标，对法院的司法质量、司法效率、司法效果进行评估和考核，并以此来保障和促进法院内部管理机制有序运转和各项管理目标实现的一种管理行为。作为推进司法体制改革的一项有益探索和尝试，法院系统绩效考核工作在科学评价法院和法官工作，鼓励其争先创优等方面发挥了一定的积极作用。但目前不容忽视的问题是，在基层司法实践中，法院绩效考核工作中出现了一些不良倾向，亟待引起重视。这四种不良倾向分别是：一是数字至上。各地法院的绩效考核指标并不一致，但往往都以结案率、调撤率、上诉率、发还改判率、执行结案率等作为主要的衡量标准。而上述指标不但不能等同于办案质量和办案效果，有时反而会对法院的办案质量起到负面作用。比如，前些年为了追求高结案率，大多数基层法院会在年底集中突击结案，一些基层法院甚至能够在年底绩效考核前的两个月内审结全年受理案件总数的30%，“萝卜快了不洗泥”，大量集中突击结案很难同时兼顾案件质量。再如，执行机构为了追求高执结率，不得不通过大量发放债权凭证、裁定终结本次执行程序等方式结案，从而影响了执行的实际到位率和执行的社会效果。二是弄虚作假。上级法院依照各项考核指标对下级法院进行考核，并依据考核最终得分对各下级法院进行排名。排名的顺序决定着下级法院的荣誉，如先进集体等，同时也是法院“一把手”能力和政绩的重要体现。为了在考核中取得好名次，一些基层法院不断给数据注水，虚报结案率和其他考核数据。结果，所有的考核指标不但可以轻松完成，而且被远远地骑在胯下。最终在实践中形成的局面是：只有上面不敢要求的指标，没有下面不敢上报的数据。绩效考核排名最终沦为各基层法院领导之间的心理博弈游戏，最终的排名完全取决于领导们的野心、博弈水平和心理素质的高低。三是为考核而考核。绩效考核是目的而不是手段。但在许多基层法院，尤其是一些后勤部门，出现了为考核而考核的不良倾向。主要表现有：一是一些部门平时无所事事，临到考核时才突击加班加点，临时编制各项规章制度进行应付，考核过后又束之高阁；二是一些基层法院把考核工作重心放在了加分项上，在加分项上狠下工夫，突击编制各种材料，而忽视了审判、执行等中心工作；三是各级法院的宣传调研工作不同程度地出现了求量不求质的问题，一些法院为了增加发稿量，重复刊发一些水平较低的“垃圾”稿件，甚至出现了花钱买稿的现象。四是考核公关。绩效考核由上级法院主持进行，一般由上级法院各职能部门考核下级法院的对口部门，然后再根据各职能部门的考核结果进行汇总，得出总的考核结果。临到年底，一些基层法院为寻求好的名次，院领导、各部门纷纷出动，调动一切可以利用的关系，加大公关力度，说情、请客送礼无所不用，形成了一种独特的考核公关现象。二、绩效考核造假成风和流于形式的原因分析一些人可能会提出疑问，下级法院为什么就不能把工作做到平时呢？如果各项工作都把功夫下在平时，都严格按照上级法院相关考核要求扎扎实实地做好各项工作，那么不就没有必要为了考核而造假了吗？这个疑问说出了大多数支持绩效考核制度者的心声。事实上，上述疑问从逻辑上讲是完全成立的。那么究竟什么原因导致如今的法院绩效考核造假成风、送礼横行呢？根据笔者的思考，主要原因有以下几个方面：（一）法院干警对绩效考核工作的心态不同。目前，上级法院对下级法院以及本级法院对内设机构的考核，考核对象都是单位和庭室，而不是具体的干警个人。考核结果一般与集体荣誉挂钩，比如考核排名靠前的法院给予通报表扬、记功奖励或者授予“先进法院”、“优秀法院”等荣誉称号，并没有物质上的奖励，不与干警的工资和福利待遇挂钩。对于绩效考核成绩和由此产生的各种荣誉，各级法院院长是最重视的，因为这是其工作成绩的直接体现，直接影响着其日后的仕途；而其他班子成员和各内设机构负责人也是比较重视的，因为考核成绩不好无法向院长交差，对自己日后的政治前程也不利；而普通干警则对绩效考核成绩持无所谓甚至是抵触的态度，因为绩效考核成绩与自己的工资福利并无直接影响，而应付考核事项却要耗费大量的时间和精力，影响手头案件的正常办理。因此，普通干警对相关考核事项普遍抱着得过且过、应付了事、蒙混过关的心态。（二）负责考核的部门对考核结果负责，但相关工作却需全院共同努力才能完成好。实践中，一般每项具体的考核项目都有一个具体的牵头部门（同时也是责任部门）。比如，调研工作由研究室负责考核、宣传工作由宣教处负责考核，纪检工作由监察室负责考核，各项审判业务指标由审管办负责考核。但考核部门实际上只是一个牵头协调部门，每个考核项目都需要由全院各部门干警共同配合和协作才能取得好成绩。比如，调研工作虽然由研究室负责考核，但调研考核成绩是依据一个法院所有干警年度发表调研文章数量的多少来计算的，假如一个法院只有研究室人员撰写调研文章，其他干警都不撰写和发表，那考核成绩肯定不会太好。虽然研究室一般会将调研任务层层分解到各庭室和个人，但其他干警对调研考核成绩好坏一般是不关心也不参与的——即使参与，也是为了完成院内的硬性规定，别指望其有太高的质量。于是，调研工作考核就变成了研究室几个人在单打独斗，而研究室工作人员一般不接触具体业务，为了完成考核任务只能闭门造车，写一些没有太强指导意义的纯理论文章，甚至干脆抄袭剽窃别人已发表文章，然后再花钱找一些不入流的期刊杂志予以发表。再比如，据笔者了解，上级法院每年都会组织几次卷宗质量评查评比活动，一般由上级法院提前随机决定下级法院被评查案件的案号，由下级法院在指定时间内将案卷上报至上级法院。卷宗质量评查工作一般由法院审管办负责，评查结果计入审管办的年终绩效考核成绩。但所有卷宗都是由各承办法官和相关司法辅助人员制作的，审管办人员是不制作卷宗的，也就是说，在逻辑上审管办是没有理由对法院的卷宗质量负责的。但由于案件质量评查工作是由上级法院审管办组织的，如果评查成绩不理想，院领导首先批评的就是审管办。这就造成了一个部门或者人员要为其本人无法左右的事情承担责任，于是造假行动开始登场。实践中，下级法院审管办在向上级法院报送被评查案卷之前一般都会组织人员对案卷进行微调，即对案卷中的一些瑕疵进行修正，对一些缺失的材料和手续进行补充，这样做的目的只有一个——在评查活动中取得好成绩。又如，一些法院将人大代表、政协委员督查联络工作作为一项考核指标，由办公室具体考核。为了完成该项考核任务，法院需要每年召开若干次人大代表、政协委员座谈会，公开征求意见建议。但是，人大代表、政协委员座谈会需要院领导决定并组织才能够召开，法院办公室仅仅是会议的具体牵头承办部门，对召开会议只有建议权而没有决定权。假如院领导因为工作忙等原因未能按规定次数召开座谈会，那么法院办公室在年底考核时为了不至于因人大代表、政协委员联络工作而影响整体考核成绩，一般会选择通过伪造相关材料的方式来应付考核、蒙混过关。（三）一些考核事项纯粹就是为了政治需要，过于笼统或者不切合实际，下级法院根本无法落实。一些考核事项过于笼统，让下级法院无所适从。比如，近年来上级法院对下级法院诸如“平安建设”、“三项重点工作”、“社会管理创新”、“社会综合治理”等工作的考核（大多数属于政法委组织的考核事项），这些考核项目外延非常宽泛，几乎法院的每一项工作都可以扯上关系，给考核主体提供了极大的操作空间。一些地方制定的“平安建设”、“三项重点工作”等考核细则包括若干大项、几十个小项，其中的一些考核项目严重脱离实际，让被考核法院根本无从下手。被考核法院为完成上述考核事项，不得不大量编造虚假材料，应付了事。比如，一些地方推行法官村长制度，把法官派到辖区各村担任“法制村长”，定期进村排查矛盾、化解纠纷；再比如，一些地方推行人民陪审团制度，选取法院辖区人口的10%组成人民陪审团库，在审理案件时随机从人民陪审团库中抽取若干成员组成人民陪审团旁听案件，并对裁判结果发表评议意见，供合议庭参考。上述所谓的司法改革制度创新，在笔者看来，要么是为了吸引眼球、博取群众好感，要么是法院领导在为自己的工作履历制造亮点，谋求所谓“政绩”，捞取政治资本。因为这些改革举措在当前中国现实国情下就是纯粹的“政治秀”，根本没有落实的可能。下级法院面对上级法院的这些已被纳入考核的改革举措，唯一能做的就是被动应付、制造一大堆假材料、假数据，以图蒙混过关。现在，一个有趣的问题是，为什么中国法院的领导们热衷于搞“创新”？笔者观察后认为，这既有领导自身层面的原因，部分领导好大喜功、官本位思想严重，希望通过搞一些政绩工程来吸引上级领导眼球，为自己“报纸上有文、电台上有声、电视上有影”寻找一个载体，为自己日后“进步”积累政治资本；同时更为重要的是，这里面也有深层次的体制原因。当今的法院管理体制是一个行政化、官僚化的管理体制，法院每年要向人大作工作报告，如果每年的工作报告都是一个套路，没有一点工作创新和亮点，如何获得高票通过？上级有关领导会不定期到法院调研指导工作，如果院长的工作汇报没有任何特色和亮点，如何体现自己的政绩，获得领导的肯定？因此，笔者认为，法院领导在大多数情况下对自己推出的改革创新举措最后可能会流于形式或沦为走过场是心知肚明的，同时对这种结果的出现也是有一定预见性和心理准备的。他们需要的仅仅是在工作报告或者在工作汇报中能有一些体现出自己施政特色的东西，而不至于落入千篇一律的俗套。从这个角度来讲，只要当前法院的行政化管理体制不改变，只要法院院长的产生、考核和晋升方式不改变，各级法院的领导们还是会一如既往地“创新”下去。（四）一些考核指标设置不合理、不科学，下级法院根本不可能完成、只能造假。比如，在2010年前后，笔者所在省份的省高院要求民商事案件的巡回审判率必须达到50%以上才算达标，民商事案件的调撤率必须达到60%才算达标（其中各人民法庭80%达标）。上述指标是完全不符合司法规律的，在当前交通条件非常便利和交通工具非常发达的社会大背景下，大规模开展巡回审判实际上并无太大的意义，同时严峻的案多人少矛盾也决定了法官不可能将巡回审判作为常态化的案件审理方式。于是乎，为了完成巡回审判考核任务，法官不得不将大量本来是在审判庭开庭的案件统计成是到田间地头、社区厂矿、当事人家里开庭。再比如，目前囿于我国整体社会诚信度不高、人民法院执行措施有限、执行联动机制不健全、部分当事人确无可供执行财产等因素制约，我国执行案件的整体执结率实际上比较低，据我所知，大多数基层法院执行案件的真实执结率不足50%。但各级法院院长每年人大工作报告中所公布的执结率一般都高于90%，这其中存在着巨大的“水分”。实践中，上级法院对下级法院虚报执结率一事心知肚明，但却对这一行为予以默许。如果哪家法院据实报送，上级法院也绝对不会表扬其实事求是的工作态度，反而该法院肯定会在绩效考评中排名垫底。为什么上级法院对虚报执结率的行为睁一只眼、闭一只眼？一方面，上级法院需要接受更上一级法院的考核，下级法院不虚报，上级法院的考核成绩就会受影响；另一方面，上级法院院长需要在人大报告中对年度执行工作情况进行介绍，如果执结率过低，人大代表、政协委员可能会质疑法院执行不力，为了人大报告能够顺利通过，上级法院也会对下级法院虚报数字持默认甚至是变相鼓励态度。事实上，在当前法院考核体制下，不管上级法院要求的考核指标有多么苛刻，有多么难以实现，下级法院总能找到应对之策。当然，应对的核心就是造假，而造假的手段则五花八门、不一而足。在造假过程中，大量人力、物力、财力被白白损耗和浪费，司法的神圣、权威和公信也被一点点消蚀。（五）下级法院主要领导对考核结果过分重视对考核造假起到了推波助澜的作用。实践中，一些地方法院领导对绩效考核结果的在意程度在笔者看来真是有点过头了。比如，某基层法院要求全院年终绩效考核成绩必须进前全市十几家法院前三名，“确保前三，力争第一”。为此，该院长要求所有内设机构负责人签下“军令状”，完不成本部门的考核目标就地免职。当然，大多数法院院长不会做这么绝，但肯定会以各种各样的方式向内设部门负责人施加压力，要求他们必须尽最大努力在绩效考核中取得好成绩，否则会受到相应惩罚。然而，绩效考核终归是要分出名次或层次来的，有第一名，就有倒数第一名。当大家都奔着第一名去而第一名只有一个时，造假行为便隆重登场了。比如笔者所在省份有一年要求调撤率指标不得低于60%，每高出一个百分点可以奖励相应的分值，于是乎，年底考核时一家基层法院的调撤率竟然高达99%。三、建议以人员绩效工资制度取代现行绩效考核模式笔者认为，科学的绩效考核制度的考核对象必须是个人而不应是单位或者其内设机构。因此，建议彻底废除现行的以单位和内设机构为考核对象的绩效考核模式，同时尽快建立以一套以法院工作人员个人为被考核对象并与个人工资福利待遇相挂钩的绩效考核体系。具体设想为：1.将法官的工资福利待遇与其办案数量挂钩。首先应确定法官每月办结案件数量的基准数，法官月办案数量达到基准数的，可以拿到全额工资；法官月办案数量未达到基准数的，应按实际办案数量与基准数的比例减发其工资；法官月办案数量超过基准数的，应按实际办案数量与基准数的比例增加其工资。建立案件工作量预评估和换算折抵制度，复杂、疑难案件由于工作量和处理难度大，一件可以折抵数件普通案件。成立案件工作量评估委员会，设在各级法院审管办，具体负责每起案件的工作量预评估和换算工作。2.法官负责对为其配备的法官助理、书记员、法警等司法辅助人员拥有人事管理权、考核评价权和工资系数决定权。对此，前节已有详细论述，在此不再赘述。3.非办案部门的部门负责人对其部门工作人员进行考核。考核方式和管理权限同法官对司法辅助人员的考核方式和管理权限。非办案部门的部门负责人的工作业绩由本院全体法官大会或者法官代表大会进行评定。

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