| 发挥检察机关职能 防范国企改制资产流失 [内容提要]国企改制,是社会转型时期,国家对国家出资企业资产重组、人员调整、产权转换等进行的改革,其核心是产权制度的改革，其关键在于转换企业经营机制，目的是要建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。近年来,借国企改制之机,侵吞国有资产案件的发案数和涉案数额都呈攀升趋势,国家造成了严重的经济损失。检察机关作为专门法律监督机关，肩负着护国有财产的神圣职责，促进国企改制、防止国有资产流失，推进改革开放和社会主义现代化建设既是全社会普遍关注的热点问题，也是我们检察机关一项重要任务。[关键词]国企改革；国有资产；检察职能 一、国企的认定标准和国有资产流失的概念（一）国企的认定标准1993年,宪法修正案将“国营企业”修改为“国有企业”,《公司法》则对国有企业改建为有限责任公司和股份有限公司作出了原则性规定并提出了国有独资公司的概念,但均没有对“国有企业”和“国有公司”进行界定。1997年3月,修订后的《中华人民共和国刑法》采用了国有公司、国有企业概念,但没有明确其标准,引发了司法实践中持续不休的争论和处理时的莫衷一是。2003年5月,国务院出台并实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》,将国有企业与国有控股企业区别看待,误使司法机关普遍将刑法规定的国有公司、企业限于国有独资公司、企业处理,导致对侵害国有资本控股、参股公司中的国有资本的行为打击不力。2008年10月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》,结束了这一纷争的历史,明确规定:“国家出资企业,是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”2010年12月2日,最高人民法院、最高人民检察院下发的《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》(以下简称《意见》)更具体界定了国家出资企业的认定标准,即“是否属于国家出资企业不清楚的,应遵循‘谁投资、谁拥有产权’的原则进行界定。企业注册登记中的资金来源与实际出资不符的,应根据实际出资情况确定企业的性质。企业实际出资情况不清楚的,可以综合工商注册、分配形式、经营管理等因素确定企业的性质。”（二）国有资产流失的概念 国有资产流失的界定一直是一个十分复杂、众说纷纭的问题。狭义的国有资产流失，即从监督角度所说的国有资产流失，是指经营者、占有者、出资者、管理者出于主观故意或者过失，违反国家法律、法规及国家有关规定等非政策或非客观因素造成的国有资产权益减少或损失。国家国有资产管理局《关于国有资产流失查处工作若干问题通知》中关于国有资产流失的定义为：必须是法律明确禁止的、人为造成的并应当承担责任的国有资产权益损失的行为。现在看来，在当前探讨如何防范和遏制国有资产流失、如何抓紧建立和完善国有资产流失责任归属和追究体系的问题时，国有资产流失就不能是一个纯学术的泛泛而谈的概念，界定国有资产流失就只能局限于人为因素所导致的范围内，只能在这个范围内对国有资产流失下定义。因此，所谓国有资产流失主要是指运用各种手段将国有资产、国有资产权益，以及由此而产生出来的国有收益非法转化为非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。也就是说，界定国有资产流失只能局限于人为原因导致的范围，只有这样才能准确界定国有资产流失，既不随意扩大范围，又不轻易放走违法主体，并有利于将有关的经济、行政、民事及刑事责任落到实处。二、国有资产流失的原因分析 国有资产是指全民享有所有权、国家行使所有权的全部全民所有制财产，它具有重大的政治、经济、社会意义。在经济上，它是我国公民经济的主导和骨干;在政治上，它是捍卫社会主义经济、政治制度的主要经济支柱;在社会基础上，它维系着国计民生和社会安定团结的主要经济基础。当前，在国企改制中导致国有资产流失的原因非常多。 （一）国有资产管理体制不顺1.国有资产的产权概念模糊、关系不清晰。由于管理体制方面的弊端，导致国有资产在名义上属于全民所有，人人有份，但在实际上，谁也讲不清自己对单位资产拥有多大的产权，无人对国有资产的保值、增值承担责任。在这种情况下，就出现因国有资产所有权虚置而导致国有资产流失。 2.内部管理制度不健全。由于责任制没有真正落实到位，对国有资产的保值、增值漠不关心，资金体外循环脱离监督管理，处于流失状态；未经资产评估，随意处置；账目管理混乱，账物不符合、账账不清的情况时有发生。这些做法严重侵害了国有资产及其权益，由于资产得不到有序管理，造成国有资产流失。 （二）相关配套措施不健全1.法律法规不配套。一是在实施改制的过程中，缺乏统一规范的规定，义务、权利与惩罚失衡，全国范围内没有一个统一模式，而是由地方和单位自身实践探索，往往容易在操作上造成决策失误而导致国有资产流失。二是缺乏有力的责任追究办法。三是部分法律规定滞后。 2.缺乏有效的监督约束机制。从外部监督机制看，由于国有资产管理部门不明确、管理职能交叉，监管部门监督职能不能到其位、司其职，无法对国有资产管理状况的全过程进行监督。从单位内部监督机制看，管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，职能部门不能充分发挥各自职责，行使不了监督权力，起不到监管作用。（三）人为故意操纵因素1.操作上的漏洞。一些人借改革之机，钻法律和政策的空子，把改制单位作为最后的“晚餐”，利用权力化公为私，大肆侵吞国有资产。一是一些单位将国有资产投资收益、经营利润收入等虚列“负债”，长期挂在“应付款上”进行隐藏截留，待单位改制后据为己有；二是单位改制前，蓄意将“应收款”做成“呆账”、“烂账”，改制后再从债务人那里回收予以私吞；三是虚设应付账款，再以虚开的发票报销冲账，提出现金，贪污公款；四是隐藏、转移资产，在改制前先将单位的资金转移到小金库，计入“成本”或“其他应付款”，然后冲平“应付款”项目，改制后将小金库资产据为己有；五是将改制前在外地经营中的资产，如“抵债物资”、“合股经营财产”，改制后私吞化为己有等等；六是在改制过程中确实存在的管理层收购的问题，管理层收购，作为一种资产重组方式在当前社会背景下，收购者往往容易千方百计设法压低评估价格，这主要通过隐匿、转移国有资产，操纵企业利润，隐瞒应披露信息等手段，减少单位净资产来完成。与此同时，政府在推进体制改革中，有的部门没有按照“公开、公平、公正、竞争”的原则处置国有资产，国家虽然出台了国有产权交易要进产权交易中心，但不是强制法规，各级政府可以不按这个规定执行，一定程度上也可以造成国有资产的流失。 2.资产评估中大做手脚。一是有少数资产评估机构不具备评估资格，而是通过一定的手段借用有资质评估机构的名义进行评估；二是资产评估的随意性，有的单位在资产评估中虚造数据，既不查账，又不核物，凭空捏造，甚至出现有的单位基础设施建设没有搞竣工结算，资金、原材料、成品、仓库物资等都不清楚的怪现象；三是评估内容不准确，有的单位只是对有形资产进行评估，而对商标、专利、信誉、营销网络等无形资产没有进行评估；四是故意对资产进行高价低估，或漏估和隐匿不报，有的单位领导严重干扰评估机构的评估工作，强迫评估机构做出有利于某一方的评估结果，这种清算、评估变成了走过场，根本不考虑财产的实际价值。3.工作严重不负责任和玩忽职守。第一、借国企改革之机，贪污、贿赂，挪用、私分国有资产等违法犯罪直接导致资产流失;第二、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为致使企业亏损、破产、被骗等国家利益造成重大损失;第三、违法处理国有财产：一是放弃、隐匿债权; 二是虚增债务、对末到期债务提前清偿、对原来没有财产担保的债务提供担保;三是隐匿财产; 四是非正常压价、低价处理财产。第四、吃喝玩乐，公款送礼大肆挥霍公款。三、国企改制中防止国有资产流失的主要措施 （一）完善国资监管法规体系 首先要完善立法，充实、完善国有资产管理相关配套的法律、法规，用法律的手段强化国有资产的管理和保护。其次抓好法律法规的落实，杜绝国企管理层“自买自卖”国有产权的现象，对于侵犯国有资产的各种不法行为，加大打击力度，依法从严追究相关人员的民事和刑事责任。 （二）规范改制企业的资产评估 资产评估是企业改制的重要一环，对防止国有资产的流失有着至关重要的作用。首先应当由国资监管部门委托评估机构，对改制企业资产进行客观评估，以解决委托评估环节中存在的利益问题。其次加强对评估基准日、评估方法的选择管理，由于各种资产都是处在不断运动和变化中的，资产的数量、结构、状态和价值也就不能长期保持稳定，因此，在改制工作中，应重点审核评估基准日和评估方法的选择。最后按照相关规定制定具体标准和操作规程，对国有资产评估项目进行严格的实质性审核，在评估项目的实施过程中加强跟踪指导和现场检查，提高评估质量。 （三）规范产权交易行为 一要健全企业产权交易制度，国家应尽快拟定并出台相关的企业产权交易管理法律、法规、制度等，使企业产权交易行为有法可依，有章可循，依法运作，健康有序地发展。二要完善企业产权交易的信息传导机制，发挥政府、市场、企业与媒体的功能，完善信息传导机制，弱化信息不对称、信息交换难的问题。三要建立统一开放的产权市场网络，充分利用中介机构的专业性，采取机构联动、信息共享的运作方式，形成产权市场的有形网络，实现企业产权交易的市场化。四要规范交易形式，严格限制采取任何变通形式规避市场的公开、公平竞争。五要建立严格的监管模式，将产权交易市场的监管纳入证监会的体系当中，形成证监会统一监管，产权市场自律监管相结合的监管模式，严厉查处违法违纪人员，有效防止串标等暗箱操作的发生。 （四）完善监督制约机制 国有企业改制涉及到企业、政府、司法以及社会各领域，为避免资产流失，需要建立健全监督约束机制，形成监督合力。一是政府部门通过设立企业改制专门服务咨询机构，建立企业改制工作预警系统，规范企业改制活动。二是强化企业内部监督机制，一方面加强党内监督，发挥企业党委在监督中的主体作用;一方面充分调动全体职工的积极性，监督企业整个改制过程。三是加强纪检监察监督，司法机关要加强对改制中国有资产流失渠道的研究，主动发现，及早预防，并规范对企业改制案件的部门管辖，为企业改制保驾护航。四是借助媒体和公众的力量，对国有资产交易进行监督。 四、发挥检察职能，确保国企改制顺利完成 （一）发挥预防职能，防范国有资产流失 预防职务犯罪,是指检察机关运用检察手段,采取相应措施和有效途径,控制、减少职务犯罪发生。作为检察机关,在预防职务犯罪中主要从以下几个方面发挥作用:一、打击预防检察机关任何时候都不能放松办案,加大对贪污,贿赂、渎职等职务犯罪打击力度,努力提高侦查和公诉职务犯罪的水平。通过查办和揭露犯罪,形成威慑,惩罚犯罪者,警示、教育其他公民。二、教育预防自侦部门在查案过程中,以犯罪嫌疑人为作为反面教材,为发案单位的干部群众上法制课,以案释法。检察机关应该充分发挥预防职能，开展多种形式的犯罪预防宣传，积极控制预防业务，加强调研工作，努力探索国有资产犯罪类型、特点、原因、手段，做好犯罪预测合对策研究。（二）发挥举报宣传职能，制止国有资产流失认真受理举报线索，区别对待投案自首，对于群众举报国企转制中发生的违法犯罪行为，及时组织人员进行分析研究，依法初查。该立案的立案，不该立案的也要查清事实，及时反馈给群众，力争做到想企业之所想，急企业之所急，为企业转制解决疑难问题。对于行为人主动到有关部门或检察机关投案自首，如实交代清楚自己的问题，要兑观政策，依法从宽处理。 （三）发挥打击职能，遏制国有资产流失 国有资产流失的严重状况表明，违法违纪等腐败现象，贪污贿赂等经济犯罪以及玩忽职守犯罪是国有资产流失的主要渠道之一，只有通过严惩各种腐败现象和犯罪活动，才能斩断伸向国有资产的“黑手”，遏制国有资产流失的恶流。为此作为检察机关，应从以下几个方面工作入手：一是自觉增强发慌市场经济条件下保护国有资产安全的意识，深入到金融、工商、税务等部门调查研究，摸清侵吞国有资产的贪污贿赂等经济犯罪情况，把保护国有资产安全视为检察工作的一个重要着眼点和立足点来部署打击犯罪工作。二是要注意调整侦查思路，加大打击侵吞国有资产的各种犯罪分子，调动起广大干部群众与侵吞国有资产的违法犯罪活动作斗争的积极性。三是要把法律监督专门工作与群众迫切要求反贪惩腐的热情结合起来，把经济举报中心的工作做得更好，为群众积极参与惩治侵吞国有资产的各种犯罪提供有效的途径。（四）发挥保护职能，确保国有资产正常运作市场经济是法制经济。市场秩序如果不健全、不完善，势必影响市场经济健康发展，也会阻碍国有资产正常动作—和保值增值。在严厉打击各类违法犯罪行为的同时、我们要坚决保护符合市场经济发展要求的各项管理措施和生产经营活动，严格区分三个界限：(1)把由于管理制度不健康或不可预见、不可抗力等原因造成经济损失与不履行、不正确履行职责造成重大经济损失区别开来;(2)把合理让利与相互勾结进行贪污贿赂区别开来;(3)把一般违法与犯罪区别开来。对于在国企改革过程中出现的新情况新问题，党和国家的政策法律尚未明确规定的，要自觉运用“三个有利于”原则来指导办理侵吞国有资产各种经济犯罪案件，凡是有利于国有资产保值增值的行为就予以保护，凡是危害国有资产安全的就予以严惩。同时注意加强审判监督，对因地方主义或司法腐败等原因导致判决、裁定不公，造成国有资产流失的民事、经济案件，依法提起抗诉，保护国企合法权益。对于国有资产经营者、管理者怠于行使权利造成国家利益损失的予以追究，并依法支持起诉挽回经济损失。 （五）发挥服务职能，促进国有资产高效运作首先要把办案看成是检察机关促进、健全国有资产管理和保值增值，服务国企改制的一项措施;其次要发挥检察机关行业优势，通过开展法律咨询、法制宣传等形式，增强公民、企业人员保护国有资产的安全意识，同时为企业提供法律帮助，解决企业在改制中碰到的各种疑难问题，促进国有资产良性发展和国企改制顺利完成。 |
