杨朝霞：常州毒地案一审判决违背科学和法理，适用法律错误：政府岂能越俎代庖？
来源：碧水蓝天 作者：碧水蓝天 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：环境诉讼法 常州 毒地 公益诉讼 法律意见 杨朝霞：常州毒地案一审判决违背科学和法理，适用法律错误：政府岂能越俎代庖？【绿会2017年2月11日北京讯】2月7日，中国绿发会提供平台邀请专家对常州毒地案进行研讨。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授
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环境诉讼法 常州 毒地 公益诉讼 法律意见 杨朝霞：常州毒地案一审判决违背科学和法理，适用法律错误：政府岂能越俎代庖？【绿会2017年2月11日北京讯】2月7日，中国绿发会提供平台邀请专家对常州毒地案进行研讨。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授指出，常州中院一审判决违背环境科学和环境法学原理，适用法律错误，并对该案上诉提出八大意见。具体意见如下：1.本案存在需保护的环境公益2011年，常州市环境保护研究所受常州市新北区政府委托所做的《常隆（华达、常宇）公司原厂址地块场地环境调查技术报告》和《常隆（华达、常宇）公司原厂址地块场地健康风险评估报告》，结果显示，除案涉地块的土壤和地下水污染严重外，还极有可能对该地块周边的土壤、水体和空气构成污染，危害环境公益。换言之，“常隆地块”是存在现实的环境污染和后续的环境风险的，应当对污染场地进行修复，以保护环境公益。这一点，法院一审判决书已经确认。2.土壤修复并未完成，环境公益仍处于需救济的受损状态2016年初，“常隆地块”由常州市新北区国土储备中心协议收储，原土地使用权终止，且由商业开发用地转变为公共绿化用地。要注意的是，虽然土地权利主体发生了变更，土地用途也发生了改变（由工业用地变为绿化用地），但“常隆地块”的污染并不依该地块权利主体的变更和土地用途性质的改变而自然消失。换言之，原先的污染依然存在。虽然自2009年始，常州市政府和常州市新北区政府对案涉污染地块实施了应急处置和环境修复，环境污染很可能已经有所好转，但迄今为止并无确凿证据表明，该污染地块已经被全面、彻底地治理和修复完毕。换言之，土壤修复工作并未全部完成，根据环境科学的原理，原先所排污染物质的迁移、转化运动仍将继续发生，对案涉地块及其周边的土壤、水体、大气的污染效应还将继续，环境公益依然处于需救济的受损状态。3. 常隆公司、常宇公司和华达公司等企业是“常隆地块”污染治理的第一顺位责任主体，政府只在特定情形下承担兜底责任从一审判决书可知，常州市新北国土储备于2009年对“常隆地块”进行协议收储，土地使用权发生转移（实际上属于原建设用地使用权的终止，至于政府鉴于常州外国语学校污染致害事件而将其转变为公共绿化用地的行为，属于国家土地所有权的行使），随后，常州市政府和常州市新北区政府对案涉污染地块实施应急处置和环境修复。根据“谁污染，谁治理”的法理和《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第10条关于“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制”的规定，由于“常隆地块”的污染主要是由常隆化工有限公司等三大企业造成的，故其环境污染的修复和治理责任理应由常隆公司、常宇公司和华达公司等企业承担。本案被告和一审法院均援引了《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）（以下简称《意见》），且被告还根据《意见》关于“该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定”的规定，主张案涉地块已经多次依法转让，作为受让人的政府是环境治理、修复的责任主体，三被告不再是土壤治理、修复的责任主体。问题是，《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》在性质上只属于行政规范性文件，并不属于法律法规的范畴，被告和一审法院适用法律存在错误。退一步讲，就连《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》也规定：“造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府负责修复和治理”。《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第10条同样规定：“责任主体灭失或者责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。”换言之，无论是依法理还是前述文件的规定，政府承担的只是兜底责任，即只有污染治理责任主体不能确定或者不存在的，才由政府承担修复和治理责任。然而，本案的责任主体依然存在，且能确定，并不符合政府承担兜底责任的条件。4.土地收储属于行政行为，不属于土地使用权转让的民事行为范畴，环境治理责任主体并不经收储行为而由该三企业变更为常州市新北区人民政府虽然《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》规定：“该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定。”然而，依法理，常州市新北区国土储备中心的协议收储行为在法律性质上看，应属于行政行为（土地收储协议属于行政合同），而不属于土地使用权转让的民事行为范畴（土地使用权转让合同属于民事合同），不能适用这一个规定。也就是说，环境治理责任主体并不经收储行为而由该三企业变更为常州市新北区人民政府。况且，该《意见》也规定“不得免除当事人的污染防治责任”。况且，《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第10条还专门规定：“土壤污染治理与修复实行终身责任制”。5.减轻责任的举证责任应由被告承担，企业改制和存在其他污染企业等历史问题不能成为驳回原告起诉的理由本案所涉企业虽然历经国有、集体企业产权制度改革，股权转让，中外合资等复杂变迁，尽管除三被告企业外该污染地块上还曾存在常州华大明化工有限公司、常州华捷化工有限公司和常州新兴华大明化工有限公司等其他企业，但三被告企业产生污染的事实确实客观存在，并不能以企业改制和还存在其他污染企业等历史变迁问题排除三企业的环境治理和修复责任。除三被告企业外，尽管改制前各个阶段的有关企业和常州华大明化工有限公司等其他企业确实也有一定的污染贡献，但由于有关企业目前已不存在，无法追究其责任，故由该三被告企业承担相应份额的责任是公平合理的，也是应当的。况且，《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》也规定，企业改制的，原企业的债务由改制后的企业承担。至于责任份额以及责任金额的问题，可以在审判阶段经双方质证和辩论后再行确定，但不能成为驳回原告起诉的理由。况且，根据《侵权责任法》第66条关于“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”的规定，不承担责任或者减轻责任的举证责任应由被告承担，原告只需证明被告排放了污染物质、存在污染损害后果以及二者之间具有关联性即可。6.除非污染企业已将所需环境治理费用经土地收储协议全部交给常州市新北区人民政府，否则，即使新北区人民政府修复了环境，其全部修复费用也应由三被告企业等承担根据“谁污染，谁治理”的原则和《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第10条关于“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制”的规定，即使新北区人民政府已经修复了环境，其全部修复费用也应由三污染企业等承担。至于常州市新北区人民政府，则只有在污染责任主体不确定或者已不存在的情况下，才承担最后的兜底责任，政府不能本末倒置、越俎代庖地承担本应由污染企业承担的责任。问题是，在本案中，并不清楚造成“常隆地块”污染的企业，是否已经通过土地收储协议而将环境治理费用交给常州市新北区人民政府。建议请求常州市新北区人民政府对此进行全面的信息公开。7. 必须厘清“资源”和“环境”以及“资源权”和“环境权”的区别，即使享有土地资源权的政府不起诉，环保组织也可基于公共环境权益受损而提起公益诉讼本案中，即使对“常隆地块”享有土地资源权的常州市新北区人民政府不提起旨在修复和治理土地资源的诉讼（只针对该土地资源），鉴于该地块及其周边的环境（包括土壤、水体和大气等环境要素）依然处于继续遭受污染损害的状态，绿发会和自然之友当然可以根据《环境保护法》第58条的规定，提起旨在修复和治理该公共环境的公益诉讼。从理论上看，环保组织可基于公共环境权和法定诉讼信托而提起公益诉讼。8. 支持起诉人已经明确建议法院缓收、减收或免收两原告的诉讼费用，法院应当酌情考虑，予以减免中国政法大学环境资源法研究和服务中心在其支持起诉意见书中，明确提出“两原告系非营利性社会组织，建议法院缓收、减收或免收两原告的诉讼费用”。对此，常州市中级人民法院应当依照《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条的规定，排除外在干扰，公平公正地予以考虑，酌情免收或缓收、减收本案原告的诉讼费用。 附1：《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第十条 按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。责任主体灭失或者责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制。 附2：《侵权责任法》第六十六条 因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。 附3：《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第三十三条 原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。
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