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油气管道建设与保护中的征收、征用与补偿 征收与补偿系“唇齿条款”，既然有征收就必有补偿，否则构成违宪［］。征用与补偿亦同理。油气管道建设与保护过程中，对相应土地使用权或土地上附着物所有权的影响与补偿，具体可以分为以下四种情形： （1）因管道建设需要对土地上建造物、附着物的拆除与补偿。 油气管道通常铺设于地下，油气管道项目施工过程中必然要占用管线经过区域的土地。当管道线路必须经过房屋等建造物时，可能会造成对土地上房屋等建造物的征收，如果土地性质为国有土地，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设项目，属于为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。油气管道属于能源基础设施，在管道建设前，建设单位要办理建设工程项目许可证，要与政府或者集体经济组织签订行政协议，因此应当适用上述规定，由政府作出房屋征收决定并予以补偿。对于补偿标准，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。另外，补偿范围、补偿程序及补偿过程中争议处理等都在该条例中有具体规定。但对集体土地上房屋征收与补偿，目前国家层面仍没有专门规定。笔者认为，对集体土地上房屋征收与补偿应比照国有土地上房屋征收与补偿办理。 （2）因管道建设需临时占用土地，在一定时间段内影响土地使用权并补偿。 油气管道建设过程中，对于临时占用土地造成对土地使用权的影响，可以视为是国家对土地使用权一定期限内的临时征用。“对于管道建设项目来说，只有站场、阀室等永久性建设用地是需要征收取得的，其他用地都可以通过征用和协议约定来取得。”根据我国《土地管理法》第五十七条的规定，临时使用国有土地或集体土地，必须由行政机关批准，在规划内的还要经行政规划部门同意。油气管道建设方需要与行政机关或农村集体经济组织、村民委员会签订临时用地合同。该合同由土地使用者、有关土地行政机关或农村集体经济组织、村委会签订，是行政相对人与行政机关或者法律法规委托组织之间签订的协议，属于行政协议。在协议中需要对临时用地补偿问题进行明确约定。此外，还应当进一步通过立法明确临时用地补偿标准、补偿程序等问题。否则，管道建设企业与行政机关或集体经济组织的合意，可能损害具体的土地权利人利益，造成具体权利人对补偿标准的不服。 （3）因管道建设需在地下通过，在使用方式上影响地上土地使用权并补偿。 根据《管道保护法》第三十条规定，对管道对应地上土地的利用有明确限制。例如，管道对应地上部分可以种植浅根作物，但不能种植深根作物。因管道建设需在地下通过，限制土地使用方式，是对土地使用权的一种限制，可视为一种征收。在国外，这种通过立法上的管制作用间接地约束财产的使用权的情形被认为是“准征收”行为。《管道保护法》第十四条第二款规定：“管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时的土地用途给予补偿。”《管道保护法》的规定使得管道中心线两侧5米范围内土地利用受到极大限制，土地利用价值大大降低，应当予以补偿。补偿标准应该比照对土地的行政征收进行完善，但可以从中减去受限制土地仍可有限利用的收益。 （4）因管道保护需要，对管道中心线周围一定范围地上建造物、附着物予以拆除并补偿。 《管道保护法》第二十八条至三十五条分别对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5米至1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制。此种情形下，如果拆除建造物、附着物，应该视为是对集体土地上建造物、附着物的征收，应当补偿。但难点是，地上建造物、附着物在先，管道建设在后，管道建设前地上建造物、附着物合法存在，管道建设后变为违法状态。对此应当明确区分造成违法状态的法律责任。如果事前管道工程方并未沟通协商，应由其承担主要法律责任。如果事前沟通但对于补偿标准达不成协议，事后通过诉讼途径解决时，法院应当采用何种标准进行处理尚缺乏依据。在补偿制度上，应该完善此种情形下的补偿标准。 参考文献： ［1］金华市金东区人民法院（2015）金东行初字第75号一审行政判决书. ［2］辽宁省锦州市中级人民法院（2015）锦行终字第00072号二审行政判决书. ［3］梁凤云. 行政协议案件的审理和判决规则[N]. 国家检察官学院学报, 2015(4). ［4］李震山. 论行政损失补偿责任[J]. 损失补偿·行政程序法, 2005: 137-138. ［5］ 张耀东，戚爱华.构建油气管道安全保护的长效机制——<中华人民共和国石油天然气管道保护法>述评[J]. 国际石油经济，2010（9）. ［6］李满奎. 反向征收制度研究[C]. 重庆:西南政法大学学位论文, 2007. 作者：李文海，男，法学博士，西南石油大学法学院讲师、环境与资源法研究中心研究人员，四川省法学会能源法学研究会理事，泰和泰律师事务所律师，曾荣获第三届应松年行政法学奖等学术奖励。 |
