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既然国家没有必要、也不可能通过简单强制的统一手段实现不同文化之间的统一，那么，如何保障地方的行为选择、心理取向对国家的认同，对政治统一的恪守？事实上，近、现代的大国，大都采取共和制原则以确保之。我们知道，自从民国代清而改朝换代以来，我国在政治体制上就采取了共和制模式，无论“中华民国”的雕琢，还是“中华人民共和国”的称谓，都含有共和的意思。特别是后者，更是由人民“出面”、庄重、严肃地修饰共和二字。完全可以认为，自封建而专制、再从专制而共和，这是我国信史中政治发展史上值得特别关注的两大里程碑式事件。但是，在既往的学术研究及政治宣传中，对共和一词不求甚解，使背负了如此重大使命的词汇并没有“因词取效”，这实在是“词的浪费”！事实上，在国名中嵌入共和这个词汇，表明我们在价值理念上与近、现代世界潮流的若合符节，是我国在政治上从因循守旧、故步自封，迈向开放自信、海纳百川的关键举措。因此，这绝不仅是一个名称的改变，其实践必然会导致实质的嬗变。 在实质上，共和是对一个个具体的国民或人民的尊重。国家是每一位人民的，因此，我国宪法在规定国体之后，紧接着就强调“中华人民共和国的一切权力属于人民”。对国民或人民的宪法尊重，其必然的逻辑投射是对不同地方国民所赖以交往的文化环境、传统习惯、生活方式以及其行为选择的尊重，换言之，必然投射向对地方性的尊重。只有充分信任并尊重公民，公民才能参与到共和体系中去；同理，只有充分信任并尊重地方性，地方才能放心、大胆地以主体的身份参与到共和国家的建设中去，并与此同时，担负起对共和国家的政治—法律责任。对地方及其事权的提防、不信任和排斥，只能导致这样的结果：形式上尽管地方无条件地服从中央，但实质上，在地方的心目中，所谓国家大事，不过是“肉食者之事”，地方也不过是食人俸禄，忠人之事而已。地方一旦强调其积极性、主动性，坚持地方事权和“事责”，不但无助于国家（更遑论参与共和国）的实践，反而会被疑怀有二心，横遭戒备。既然如此，谁愿意自讨苦吃、自讨罪受，把不疼的手指往磨眼里塞？ 此种剖析，进一步反证了国家扩大并赋予地方立法权的意义：它不仅是地方行使其事权的一项重要举措，而且只有确保不同的地方能行使这一事权时，才表明地方参与到共和国家的实践体系中，才使共和国能名实相副。在这一视角，地方立法权乃是地方以主体身份参与共和、并实现共和，真正使我国迈向共和国家的关键所系；进而也是通过地方立法权的拱卫，健全、完善整个国家法律体系，并以此为基础，推动国家法治建设的前提。 尽管从国家层面看，在一定意义上，我国的法律体系已日臻完备。众所周知，2011年3月在第十一届全国人大第四次会议上，吴邦国代表全国人大宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成”，但与此同时，他也突出地强调：“立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强不能削弱”。不过在中央层面是如此，但如果我们把视角下移到地方层面时，完全可以说我国各地方根据其实际的立法空白还很多。既有的地方立法，缺乏根据地情的创造性，或者过于拘泥于国家立法，使地方立法派不上实际用场；或者地方立法之间相互抄袭，千地一面，缺乏地方特色；或者即便有地方特色的地方立法，因为地方法律不具有“可诉性”特征，从而仅仅是司法的参照，而不是其根据。这使其应有的社会作用和地方治理作用也大打折扣。因此，地方立法的完善，不仅需要赋予更多地方主体以立法权，扩大地方立法主体根据地情而立法的内容和范围，使地方立法真正表现出地方性，而且要在此基础上，使地方立法在制度层面成龙配套：地方立法不仅是地方行政管理活动的依据，还理应成为处理该地方管辖的当事人之间各类纠纷的重要根据。所以，地方立法不但任务艰巨而繁重，而且如何从地方立法转变为地方法治，更是任重道远。 或许对地方立法的过于强调，会引来这样的忧思：地方事权一旦导致地方当局谋求强调地方利益，不愿服从中央安排，引发国家管理混乱咋办？确实，一直以来，在我们政治观念和政治文化的深处，我们最担心、最优思、从而也最提防的问题之一，就是地方势力一旦坐大，危及中央权威和国家统一时该怎么办。因此，在古代，中央政权宁愿通过郡县制的机制，来设立类似派出机构的地方政府，也不愿轻易地看到拥有过大的事权的地方，同时也不会让地方政府负有“事责”地运转，即不愿看到事权、事责相对自治的地方政府的存在。因此，“天下大势，分久必合，合久必分……”，“一统便死、一放就乱”的历史往复循环，就一直困扰着国家的整体发展。所以，在此必须指出的是：强调地方拥有立法权等地方事权，绝不意味着是地方的“拥兵自重”、各自为政，进而蔑视中央的权威，以地方利益损害国家利益，以地方立法破坏国家统一法治。 事实上，与此恰恰相反：一方面，所谓地方事权，必须是和地方事责相对应、相制约的概念，两者是一对一体两面的概念，即只要强调地方事权，就必然意味着地方事责，这正如只要强调权力，就必须强调责任，从而权力和责任体现的是“一体两面规则”一样。无论事权、还是事责，这些概念本身是规范化、法治化的产物。规范在先不存，则事权也罢、事责也罢，不过是纸上谈兵。而规范在先本身说明，不仅事权与事责之间存在着内部制约，而且它们都受其规范（法律）的制约。另一方面，地方事权和中央事权之间尽管有分工，地方不能染指作为中央事权的全国统一立法，中央不能没有法律依据地干预作为地方事权的地方自治立法，但这种分工，本身意味着有国家统一法律在先，中央和地方两者的立法权限划分，是立法规制的结果。因此，无论中央还是地方，在既定的法律面前，都是服从和遵守法律的主体。地方在其立法中一旦乖违国家统一立法和法律的原则、规则，中央则应理直气壮、旗帜鲜明地依法强制维护国家法律的权威。同样，中央对地方的种种行为，一旦缺乏法律根据，则地方可以依法据理力争，以维护全国统一法律的尊严。 可见，中央和地方立法的划分，不但不会损害中央权威，反而会减轻中央负担，调动地方立法的积极性和主动性，使其积极参与到国家整体的法治构建中，从而最终拱卫和强化国家立法的权威，增益于国家法治整体的权威；不但无损于国家整体利益，而且随着各地方主体之间的相互竞争，凸显地方分工的效率，实现“小河溢流大河涨”的这种地方—国家利益共涨机制；不但不会危及国家的统一和民族的团结，而且只有在充分尊重地方事权的基础上，才能维护中央和地方之间、各不同民族之间以法律与法治为基础的“有机团结”。一言以蔽之，地方立法是一个大国统一法治建构中不可或缺的有机组成部分。地方立法的缺失，损失和影响的不仅是地方立法本身，而且是一个大国法治建设之大业。对地方立法不能实现这一层次的理解，就可能会陷入林毓生所担心的那种情形： |
