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文/邓楚开 浙江厚启律师事务所执行主任 监察委员会的设立，是一项真正牵动各方权力与利益的重大制度变革，这一制度改革使得检察机关的走向因此变得不明朗起来，选择以“公诉权”还是“监督权”为重心进行官方论述，考验着检察机关高层的智慧，也影响到检察机关的存亡。 从实质上看，只有触及权利、权力与利益的调整与重新分配，方称得上真正意义上的制度改革。以这种标准审视改革，多年来真正称得上司法改革的措施并不多。员额制在法官、检察官内部重新划分权力与利益，巡回法庭制度将最高人民法院的权力在一定空间范围内进行分配，监察委员会制度在国家机关内部重新分配权力，此三者可谓真正涉及权力与利益重大调整的司法制度改革。 监察委员会制度改革，从试点方案的提出到最高国家权力机关出台授权法律，动作迅速。2016年11月初，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。 2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察体制改革获得最高国家权力机关的正式授权。《决定》明确，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。 对于监察委员会的职权，《决定》规定：试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。 《决定》通过后各试点单位加快了监察委的组建步伐。2017年1月11日至12日召开的中共浙江省第十三届纪律检查委员会第六次全体会议为浙江省的监察体制改革明确了时间表，1月底将完成省级监察委的组建。此次试点监察体制改革，其目的是为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，相信很快就会在全国范围内推行试点的监察委员会制度。 监察委员会制度改革，其核心就是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至重新组建的监察委员会，监察委员会由原行政监察部门、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成，党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公。 监察委员会的成立与运作，对于检察机关而言乃切肤之痛，检察院的前景因此呈不明朗状态。我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家法律监督机关的核心职能是监督国家法律得到统一正确实施，国家公职人员是国家法律的具体实施者，因而法律监督的主要对象是国家公职人员行使职权的行为。监察委员会制度，则是将最具有刚性、最重要的法律监督权——职务犯罪侦查权，从检察院转移到监察委员会。职务犯罪侦查权，再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权，监察委员会已在实际上取得了远比此前检察院更大的法律监督权。可以这么说，在试点地区，监察委员会已取代检察院成为真正意义上的法律监督机关。当监察委员会制度在全国推开时，国家法律监督机关就在实质上易主了。 我国宪法确立了人民代表大会之下的“一府两院”体制。《决定》规定，监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。自此，将形成“一府一委两院”体制，其中，政府是国家的行政机关，监察委员会是国家的法律监督机关，法院是国家的审判机关。那么，检察院的宪法地位是什么？ 如果检察机关找不到一个能与审判机关并列的宪法地位，再次修改宪法时，很可能就是“一府一委一院”制了，其中的“一院”将是法院，而不是检察院，检察院将面临丧失现有宪法地位而被肢解的命运。检察院要维持与法院同样的宪法地位，唯一的办法，就是正视现实，审时度势，转变论述，抛弃曾经极度迷恋的“监督”鸦片。 在职务犯罪侦查权被剥离后，检察机关的权力可分为两类：一类是公诉权，包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉；另一类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督与执行监督。对于检察机关而言，在宣传论述上就面临一个选择，是以公诉权为主轴，还是以诉讼监督权为重心？ 我们注意到，在2017年1月14日的全国检察长工作会议上，最高人民检察院检察长曹建明的话语论述已悄然发生变化，不再提以前的“加强法律监督 维护公平正义”口号，转而使用“加强检察监督”这一表述。在检察机关的公诉权与诉讼监督权这两类权力中，公诉权无疑更具优势，更有主动性，而诉讼监督权与监察委员会的一般监督权相比，显得微不足道。不仅如此，通常所讲的针对公安机关的立案监督与侦查监督，在很大程度上也是为刑事公诉服务的，而审判监督、死刑复核监督只是公诉权的自然延伸而已，执行监督在去掉自侦权后已无实质内容。 |
