最高法：城中村改造方案批复是否属于行政复议的受案范围？
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-06-15
摘要：案例分析 【裁判要旨】城中村改造方案批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。 【案号】（2016）最高法行申4469号行政裁定 【案由】再审申请人张俊
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案例分析 【裁判要旨】城中村改造方案批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。 【案号】（2016）最高法行申4469号行政裁定 【案由】再审申请人张俊峰、张海勃因诉西安市人民政府（以下简称西安市政府）不予受理行政复议申请决定一案 【一二审情况】西安市中级人民法院查明，西安市城中村（棚户区）改造办公室(以下简称市城改办)收到未央区城改办上报的《西安市未央区城中村改造办公室关于申请审批联合村城中村改造方案的请示》、《联合村城中村改造方案》后，于2013年9月5日给未央区城改办下发了市城改发[2013]232号《批复》，原则同意联合村按上述方案实施改造，并将项目概况、改造工作内容、工作要求责任及措施等事项予以批复。2015年3月3日，市城改办依据张俊峰的申请，向张俊峰公开了市城改发[2013]232号《批复》。张俊峰于2015年4月27日向西安市政府提起行政复议，要求撤销市城改发[2013]232号《批复》。西安市政府经审查，于2015年4月30曰作出市政复不受字[2015]86号《不予受理决定书》，并于2015年5月4日向张俊峰邮寄送达，但同月19日邮件被退回，西安市政府又于2015年6月1日当面送达。张俊峰、张海勃不服，提起诉讼。西安市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：”对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”张俊峰、张海勃因不服市城改办作出的市城改发[2013]232号《批复》，向西安市政府申请行政复议，符合法律规定。根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条、第十四条的规定，城中村改造方案由区城改部门组织编制。城中村改造方案未经批准，不得实施，一经批准不得擅自变更。本案中，未央区城改办按规定组织编制了改造方案，并报送市城改办审批，市城改办予以批复同意。虽然该批复行为是被批准的行政行为的生效条件，但仅仅是完成被批准行政行为的法定程序，对外发生效力和执行的仍是被批准的行政行为，即《联合村城中村改造方案》。故该批准行为是基于上下级行政机关的监督指导行为，属于内部行政行为。西安市政府于2015年4月27日收到张俊峰、张海勃的行政复议申请，经审查，认为上述《批复》不属于行政复议法所规定的具体行政行为，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条的规定，决定不予受理，并于2015年4月30日作出《不予受理决定书》，后予送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。张俊峰、张海勃要求撤销市城改发[2013]232号《批复》，并要求判令西安市政府限期受理其行政复议申请的理由不能成立，依法不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张俊峰、张海勃的诉讼请求。张俊峰、张海勃不服上诉称，根据《西安市城中村改造管理办法》第十三条、第十四条规定，联合村城中村改造方案，涉及到包括上诉人在内的联合村每一户村民，市城改办对此方案的批复，使得这个方案具备了施行的效力，其作出的市城改发[2013]232号《批复》，已经不再是一个仅仅关乎未央区城中村改造办公室的所谓的内部监督指导行为，而是关系到联合村每一户村民在城中村改造过程中的切身利益的行为，因此，张俊峰、张海勃当然有权对市城改发[2013]232号《批复》提起行政复议申请，完全属于行政复议的受案范围。西安市政府作出《西安市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字[2015]86号），是在为自己不履行行政复议法定职责寻找借口，其理由不能成立。西安市中级人民法院作出的（2015）西中行初字第00187号《行政判决书》，以同样的理由，驳回了张俊峰、张海勃的诉讼请求，明显属于认定事实错误。请求：1、撤销西安市中级人民法院作出的（2015）西中行初字第00187号《行政判决书》；2、撤销被上诉人作出的市政复不受字[2015]86号《不予受理决定书》；3、依法判决被上诉人限期受理上诉人请求撤销第三人作出的市城改发[2013]232号《批复》行政复议申请一案。陕西省高级人民法院认为，张俊峰、张海勃因不服市城改办作出的市城改发[2013]232号《批复》，于2015年4月27日向西安市政府申请行政复议。本案中，未央区城改办在2013年根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条、第十四条的规定组织编制了《联合村城中村改造方案》，并且在张俊峰、张海勃于2015年4月27日申请复议前，绝大多数联合村村民已按照《联合村城中村改造方案》实施了改造，上诉人的房屋也已实际拆除。故在张俊峰、张海勃提出复议申请时，对张俊峰、张海勃的权利产生实际影响的并不是该《批复》。西安市政府收到张俊峰、张海勃的行政复议申请后，作出《不予受理决定书》并无不当。张俊峰、张海勃起诉要求撤销市城改发[2013]232号《批复》，并要求判令西安市政府限期受理其行政复议申请的理由不能成立，一审判决驳回张俊峰、张海勃的诉讼请求正确。张俊峰、张海勃上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 【申请再审理由】1.西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称西安市城改办）作出《关于未央区联合村城中村改造方案的批复》(市城改发〔2013〕232号)的具体行政行为，属于证据不足，适用依据错误，且超越或滥用职权，依法应予撤销。2.西安市城改办作出涉案批复行为并非仅仅为内部监督指导行为，而是关系联合村每户村民切身利益的行为，因此再审申请人的行政复议申请属于行政复议的受案范围。3.一、二审判决认定事实错误，适用法律错误。 【再审判案理由】最高人民法院认为：本案的争议焦点是西安市城改办作出涉案批复行为是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。根据现行行政法理论和行政诉讼法律的规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议和行政诉讼受案范围。本案中，西安市未央区城中村改造办公室根据《西安市城中村改造管理办法》的有关规定组织编制《联合村城中村改造方案》，并报送西安市城改办审批，西安市城改办于2013年9月5日作出市城改发〔2013〕232号批复，原则同意联合村按上述方案实施改造，并就项目概况、改造工作内容、工作要求责任及措施等事项予以批复。该批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。对再审申请人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的拆迁安置及补偿行为，再审申请人如对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿行为提起行政诉讼。涉案批复虽然通过政府信息公开的形式于2015年3月3日为再审申请人知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，依法不属于行政复议的受案范围，西安市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。据此，一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院判决驳回上诉维持一审判决，亦无不当。 【再审定案结论】综上，张俊峰、张海勃的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。最高人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张俊峰、张海勃的再审申请。 【合议庭人员】 审判长：耿宝建，代理审判员：周觅，代理审判员：夏文浩。 注：文中“【一二审情况】”的内容来源于中国裁判文书网“陕西省高级人民法院（2016）陕行终89号行政判决书”。
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