乔晓阳：十八大以来立法工作的新突破

转载研究党的十八大以来立法工作新突破作者：乔晓阳，全国人大法律委员会主任委员来源：《求是》2017年第11期。【内容提要】 ■党的十八大以来，习近平总书记针对全面依法治国面临的新形势新任务新要求，围绕法治建设和立法工作提出了一系列新理念新思想新战略，鲜明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；鲜明地提出全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作；鲜明地提出实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要；鲜明地提出完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治；鲜明地提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；鲜明地提出立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力等，为新时期加强和改进立法工作提供了重要指导。 ■全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见，及时将党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实到立法中，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。 ■习近平总书记指出，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力；法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。全国人大常委会围绕弘扬宪法精神、树立宪法权威、保障宪法实施积极履职尽责。 ■对与现行法律规定不一致、修改法律条件尚不成熟、需要先行先试的改革举措，全国人大常委会按照法定程序作出授权决定，为局部地区或者特定领域先行先试提供法律依据和支持。党的十八大以来，常委会依照法定程序作出17项授权和有关决定，涉及行政审批制度改革、农村集体土地使用制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革等方面，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。 ■针对香港特别行政区立法会个别候任议员在宣誓时蓄意宣扬“港独”主张、侮辱国家和民族的言行，全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的权力，作出关于香港基本法第一百零四条的解释，明确了该条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件等，充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，充分展现了包括香港同胞在内的13亿多中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，本届全国人大及其常委会全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕贯彻落实党中央决策部署，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，认真行使宪法法律赋予的职权，不断加强和改进立法工作，扎实推进重点领域立法，立法工作取得新突破和新成效。一、更加自觉地坚持党对立法工作领导，努力将习近平总书记关于全面依法治国特别是立法工作的新理念新思想新战略贯穿于立法工作全过程党的十八大以来，习近平总书记针对全面依法治国面临的新形势新任务新要求，围绕法治建设和立法工作提出了一系列新理念新思想新战略，鲜明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；鲜明地提出全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作；鲜明地提出实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要；鲜明地提出完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治；鲜明地提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；鲜明地提出立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力等，为新时期加强和改进立法工作提供了重要指导。以习近平同志为核心的党中央十分注重以法治方式推进改革，在对有关重大改革问题作出决定和部署的同时，都同步考虑法治建设相伴相随的问题；并将一些重要立法项目列入中央政治局常委会工作要点专题研究，有效推动实施。2016年，党中央总结多年来我们党领导立法的经验，专门修订出台了关于加强党领导立法工作的意见，为立法工作更好地坚持党的领导提供了重要遵循。全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见，及时将党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实到立法中，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。积极贯彻落实党中央确定的立法工作目标任务，科学研究制定立法规划计划，加强和改进立法工作。坚持健全重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度，重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都及时向党中央请示报告，并将党中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中，形成了立法工作重大立法项目和重大问题向党中央请示报告的常态化、制度化机制。二、保障宪法实施实现历史性突破，树立宪法权威达到新的高度习近平总书记指出，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力；法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。全国人大常委会围绕弘扬宪法精神、树立宪法权威、保障宪法实施积极履职尽责。设立国家宪法日。落实党的十八届四中全会要求，全国人大常委会通过关于设立国家宪法日的决定，以立法形式将12月4日设立为国家宪法日，规定通过多种形式开展宪法宣传教育活动。根据决定要求，在2014年至2016年国家宪法日前后，深入开展了大量形式多样、内容丰富的宪法宣传教育活动，提高了全社会宪法意识，使宪法精神进一步深入人心，以宪法精神凝心聚力，推动宪法全面贯彻实施。建立宪法宣誓制度。通过关于实行宪法宣誓制度的决定，明确要求由各级人大或者人大常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。各有关方面全面贯彻实施宪法宣誓制度，彰显了宪法尊严和权威。健全宪法解释程序机制。为贯彻落实党的十八届四中全会提出的健全宪法解释程序机制要求，全国人大常委会党组认真研究制定有关健全宪法解释程序的意见，切实推动做好宪法解释工作，保证宪法正确有效实施。三、发挥立法对改革的引领推动作用，实现立法与改革协调推进党的十八届四中全会明确提出要发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记多次指出，凡属重大改革都要于法有据；把发展改革决策同立法决策更好结合起来；坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央要求和习近平总书记重要讲话精神，及时修改立法法，将这一理论成果从法律制度上予以确认，并在工作中积极践行。坚持立法主动适应改革和经济社会发展需要，及时制定新法。为落实党的十八届三中、四中全会明确提出的重大改革举措，确保依法推进，全国人大常委会及时调整立法规划，将应立法解决的重大改革举措列入本届立法规划，使立法项目在原有68件的基础上增加34件，共达102件。比如，贯彻落实中央要求，制定了国家勋章和国家荣誉称号法等。适时修改或废止不适应改革要求的法律。落实党的十八届三中全会提出的深化财税体制改革要求，修改了预算法。适应改革需要，创新立法方式，对部分法律中涉及同类事项或者同一事由需要修改的个别条款，采取一并提出法律案的方式进行统筹修改。本届全国人大以来，全国人大常委会先后通过13个修法决定，统筹修改法律和有关法律问题的决定74件次，为相关改革试点试验工作提供法律依据和支持。另外，落实三中全会决定关于“废止劳动教养制度”的要求，通过了废止有关劳动教养法律规定的决定。根据改革需要及时作出有关授权决定。对与现行法律规定不一致、修改法律条件尚不成熟、需要先行先试的改革举措，全国人大常委会按照法定程序作出授权决定，为局部地区或者特定领域先行先试提供法律依据和支持。党的十八大以来，常委会依照法定程序作出17项授权和有关决定，涉及行政审批制度改革、农村集体土地使用制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革等方面，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。四、认真贯彻党中央决策部署，及时就重大事项从立法上作出决定以立法形式就相关问题作出决定，是近年来全国人大常委会贯彻法治原则、适应改革需要、依法行使职权的重要形式。这也是本届全国人大常委会立法工作的一个亮点。作出关于开展国家监察体制改革试点工作的决定。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大决策，是事关全局的重大政治体制改革，对于建立集中统一、权威高效的监察体系，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大现实意义和深远历史意义。全国人大常委会认真贯彻落实中央深化监察体制改革的重大决策和部署，通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，明确在试点地区设立监察委员会，行使监察职权，监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督等试点工作涉及的最主要、最基本的制度，为改革的深入推进提供法治保障。依法对香港基本法第一百零四条作出解释。香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。针对香港特别行政区立法会个别候任议员在宣誓时蓄意宣扬“港独”主张、侮辱国家和民族的言行，全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的权力，作出关于香港基本法第一百零四条的解释，明确了该条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件等，充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，充分展现了包括香港同胞在内的13亿多中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。此外，全国人大常委会还积极贯彻落实党中央的重大决策部署，就调整生育政策、确定抗战胜利纪念日、设立南京大屠杀死难者国家公祭日、设立烈士纪念日、特赦部分服刑罪犯等事项，作出一系列决定决议，依法有序推动相关工作。五、与时俱进完善立法体制，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用随着我国经济社会发展和改革不断深化，立法工作面临不少需要研究解决的新情况新问题。以习近平同志为核心的党中央对立法工作提出了一系列新要求，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，都要求我们与时俱进完善立法体制，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，切实提高立法质量，以良法促进善治。依法赋予所有设区的市地方立法权。党的十八届四中全会对完善立法体制提出了明确要求。贯彻落实党中央决策部署，全国人大及时修改立法法，适应地方的实际需要，赋予所有设区的市地方立法权，同时明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。目前，新赋予地方立法权的273个市州中，已有269个经省、自治区确定开始制定地方性法规，300多件地方性法规已经出台。全国人大常委会法制工作委员会还集中举办六期立法法培训班，对设区的市人大近2000名立法工作人员进行系统培训，着力提升其立法能力。积极健全人大主导立法工作的体制机制。按照党的十八届四中全会的要求，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，牢牢把握立项、起草、审议等关键环节的主导作用。加强综合性、全局性、基础性重要法律案的组织起草工作，及时出台建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见。注重发挥全国人民代表大会行使国家立法权的职权，保障人大代表直接参与行使立法权力。2015年至2017年，立法法的修改、慈善法和民法总则的制定，都是由全国人民代表大会审议通过的。认真吸收代表审议意见，努力凝聚代表们的最大共识。2017年3月，在全国人大代表审议民法总则的过程中，共有700多位代表发言，提出了近2000条意见建议，有关部门对这些意见逐条分析、认真研究，根据代表们的审议意见，对民法总则草案先后作了150多处修改，充分体现了人大代表在立法工作中的主体作用。

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