加快运动式反腐向制度化反腐转变 李克军
来源：张春生 作者：张春生 发布时间：2017-06-05
摘要：转载研究 （本文选自《县委书记们的主政谋略》第9章，文字略有改动）我党执政以来，始终重视反腐倡廉工作（尽管提法不同），但在改革开放以前，一直采取运动式的途径。主要体现在三个方面：一是不间断地开展整党整风、思想教育，树立和大力宣传先进典型。二是
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转载研究 （本文选自《县委书记们的主政谋略》第9章，文字略有改动）我党执政以来，始终重视反腐倡廉工作（尽管提法不同），但在改革开放以前，一直采取运动式的途径。主要体现在三个方面：一是不间断地开展整党整风、思想教育，树立和大力宣传先进典型。二是以“阶级斗争”为纲，在各种名目的政治运动中发动群众，对资产阶级思想和“蜕化变质”分子进行批判斗争。三是对反面典型进行严厉惩处。 这种运动式的反腐体制，形成了高度统一的舆论氛围和政治高压态势，对各级官员保持艰苦奋斗精神和谨言慎行的作风起到了一定的积极作用。从人们的感觉看，那个年代的党风政风比现在好得多。如：贪污贿赂案件数量少、涉案金额数额小；奢侈浪费现象比现在轻微；“跑官要官”、权钱交易之类的行为比较罕见，等等。 但是，我们不能简单地赞美那个年代的拒腐防变成果。 首先，那个年代的历史条件对全面控制人的思想和行为比较有利。我党是由多年处于非法地位的革命党转化而来的，在夺取政权的斗争中形成了艰苦奋斗、令行禁止的作风，也吸取了国民党遏制腐败不力的教训。所以，在一定时期内，比较容易保持战争年代的优良传统。另外，高度集权的经济体制和极其低下的生产力水平，也难以产生权钱交易的土壤和侵吞巨额国家财富的机会。其次，那个年代党风政风中的某些问题比现在还要严重。最突出的是多数领导干部都曾主动或被动地参与过残酷斗争、整人害人。有的官员为了自保，不顾百姓死活而为极左政策推波助澜、争先恐后地搞浮夸风、共产风。大跃进年代，报刊上天天报道高产“卫星”，亩产几万斤司空见惯，乃至出现了亩产13万斤的大笑话。现在的假大空不良风气，和那年代相比，简直微不足道。至于多吃多占、欺压百姓，甚至对百姓施用酷刑的案例，在基层也并不少见。第三，那年代媒体管制非常严格，除特别需要，有损政府形象的案例以及较高层次官员的待遇和生活状态是不会公开报道的。近年来，随着历史资料的挖掘，人们才发现那个年代的特权现象也非常普遍，只是表现形式不同，有的腐败案例同样触目惊心。第四，不间断的政治运动虽暂时遏制了某些官员的贪腐行为，但效力呈递减趋势。文革前，官僚主义已经达到很严重的程度。文革后期，在招工提干、推荐上学、知青返城、紧俏商品购买等领域的“以权谋私”行为已经非常严重，知青农场中的某些官员，利用职权残害知青的行为令人发指。第五，运动式反腐体制与高度集权的经济体制和政治体制互为条件，阻碍了民主法治进程，助长了高调空谈、言不由衷的思想作风，破坏了和谐的人际关系，酿成了一批冤假错案。 改革开放以来，党和国家逐步提出了建立教育、制度、监督三位一体的惩治和预防腐败体系的思路，开始由运动式反腐向制度化反腐转变，并取得了一定成效。但毋庸讳言，背离求真务实精神的形式主义、高调空谈、政绩工程等不良风气仍没有明显转变，在很多领域甚至愈演愈烈；奢侈浪费、权力寻租、买官卖官、特权垄断等腐败行为仍然比较普遍、比较猖獗；落马贪官聚敛财富的手段更加多样、数额更加惊人，而且贪官外逃或向境外转移资产的案件有所增多；公众对反腐败成果的感受和评价呈现奇特的“反差”现象：官方或半官方组织的各类测评，满意率逐年提高，而在网络上和私下里的议论中，对权力寻租行为的怨气和对反腐倡廉的失望情绪却不断滋长，群体性泄愤事件也有所增加。这种局面的形成，固然有其深刻的经济、社会和政治根源，就反腐倡廉工作本身来说，主要问题是实际运行的机制，仍然具有浓郁的运动式色彩，主要表现在三个方面： 1、过分强调道德教化的作用，宣传调门偏高适当的思想教育教育，具有一定的教化和警示作用，但实践证明，如果政治生态环境不能得到很好改善，制度化建设不能及时跟进，一味追求宣传调门的提高和教育方式的出新，不但有限的收效难以获得，而且会助长说大话，说空话、说套话，说假话的不良倾向，损毁党和政府的公信力。尽管人们对“经济人假设”的理论存在不同看法，但如果透过党政官员们的公开宣言和口号，认真考察他们私下里与亲人好友交流的真实思想和各类实际行为，就不难发现，党政官员在廉洁度或贪腐度上的行为选择，主要取决于利害考量。即：什么样的行为能够获得最大收益并付出最小代价。这里的收益，既包括物质所得，也包括心理满足、政治荣誉；既包括本人的利益所得，也包括家属、亲朋等特定关系人的利益获取；既包括当期收获，也包括长远回报。而付出的成本，既包括廉洁自律带来的生活清苦、家人亲友的埋怨、同僚及下属的某些不屑，也包括贪腐行为败露的可能性、败露之后所受的惩罚及声誉损害程度，等等。经过利害权衡，他们一般都要按照“净收益最大化”的原则来为官行事，尽可能保持上级、本人和干部、群众都能接受或容忍的平衡状态。如果罔顾这一基本事实，热衷于理想化完美化的道德宣传，无异于缘木求鱼。前些年落马的贪官中，在位时大多有惊人的“廉政”表现和“廉政”语录。在本书即将完稿时，又见到了这样的案例：2012年2月28日，多家网站披露，湖南省湘潭市原副市长朱少中曾担任过湘潭县县长、县委书记，在民间的口碑一直不错。他在公开场合始终保持着清廉、干练、上进的正面形象，有关他的负面消息和材料是少之又少。几年前，朱少中的父亲去世，他在灵堂前立了一块牌子，上写“拒收礼金”。2007年，他在湖南的一家媒体上发表过一篇题为《反腐倡廉，教育在先》的文章，痛斥某些党员干部存在“崇拜金钱、权力至上”的官本位思想，并大谈反腐的经验。有媒体称，朱少中“曾经是高调反腐的基层干部，一年还查处了88名党员干部”。因此，他获得了“反腐清官”的赞誉。但是，他在从2003年至2009年末的7年间，却利用职务便利，为他人在变更土地规划、承揽工程、招商引资、金融贷款、职务升迁等方面谋取利益，先后多次收受相关人员的贿赂200余万元；滥用职权，擅自为建设项目减免报建费，造成国家损失871万余元。湖南省株洲市中级法院以受贿和滥用职罪判处其有期徒刑10年。笔者断言，在现行反腐体制下，此类令人尴尬的新闻将继续层出不穷。 2、具有治本作用的制度化建设存在重数量轻质量、重文本轻实效的倾向据清华大学廉政研究室任建明先生统计，我国改革开放以来的二十多年，仅中央一级发布的廉政规则就有450多项，但在其中，有70％只具有教育功能而无任何处罚措施，有90%是由党和政府制定的临时规定，系统的反腐败法律体系尚未形成。在党和政府制定的反腐措施中，多数缺乏长远性且具有高度的重复性，比如关于出国问题，16年间先后颁布了65项规则，平均三个月一项。另外，现有的反腐规定，常常使用没有确定内涵的模糊语言，规定过于原则和笼统，“严禁……”、“不允许……”等禁止性规定令人眼花缭乱，却很少有法律后果的设定，使执行部门难于具体操作和检查监督。从权力运行的一般规律看，避免权力滥用的最有效途径是建立民主授权制度，实行官员的竞争性选举。但是，恰恰在这方面，基本上没有突破。从各国反腐败的一般经验看，实行官员财产公布制度，是遏制官员贪腐的一剂良药，可是这项制度，也一直是千呼万唤不出来。更为严重的是，我国反腐倡廉工作中的潜规则，往往比“文本”规定还要管用。比如，对某一领导干部是否立案调查，必须按级别报请相关领导批准；调查结束后，如何处罚，也要向领导请示后才能履行程序；纪检部门查处的案件，在移交司法机关以后，司法机关要按照纪委既定的调门进行起诉和审判，等等。这种局面不改变，即使文本规定再严密，也无济于事。如果仔细考察贪官落马的过程，则不难发现，偶然性因素远远大于制度性因素。有盗贼“偷”出来的，有情妇“告”出来的，有夫妻反目“揭”出来的，有同僚内讧“闹”出来的，有其他案件“牵”出来的，有举报人通过私人关系请“大领导”批示“批”出来的，还有所谓“日记门”、“短信门”“炒”出来的。这些情况足以说明，我们的反腐制度缺乏制度化和实效性。近年来，巡视组“巡”出来的比重有所增加，但哪些人容易被人举报到巡视组，仍有很大的偶然性。 2009年8月12日《凤凰网》转载的《重庆晚报》一则消息披露，美国不干胶标签材料巨头艾利丹尼森公司总部发现旗下的中国公司通过行贿手段获得丰厚订单，不仅老老实实地向美国证交会主动汇报此事，并且心甘情愿地接受美国当地法院的20万美元的处罚。这不是美国这家公司高层管理者的道德高尚，而是在严格制度约束下的一种两害相权取其轻的理性选择。根据美国《反海外贿赂行为法》，海外贿赂行为一旦查实，其总部、跨国公司的所有集团都将受到法律追究，在美国政府的采购名单中将不再有份，有些公司还会失去赖以生存的合约。从这个案例中，我们不难看出，反腐倡廉，必须依靠完善的制度框架和严密的法律体系；“文本”规定和法条，必须具有可操作性和足够的威慑力、约束力，否则，制度建设只能是一个空洞的口号。3、过分倚重自上而下的监控，民众参与度不高一是不断地发文、开会，文牍主义、形式主义久禁不绝。条例、规则、纲要、方案、规划、报告、讲话、典型经验等等，令人眼花缭乱。除了一年一度的纪检监察工作会议以外，还要不断地召开案件查办、案件审理、政务公开、档案管理、廉政文化、巡视监督、经验交流、现场推进等各种名目的会议。其结果，不但诸多看似美好的设想难以落实，而且大大助长了文牍主义和官僚主义。二是不断地强化工作机构和增加编制。各级纪委内部，机构越来越多。如，党风建设，本来是整个纪检部门的工作，组织、宣传部门，也承担着部分党风建设的职能，但纪委却建立了专门的党风室；党风和行风本来是很难分清，但为了解决“行风”问题，又单独成立了纠风办，有的地方还单独成立了改善环境办。廉政思想教育本来应该寓于各项法规的贯彻落实和案件查办之中，而且宣传部门完全可以担当起这方面的任务，可是组织部门设立了党员教育部门和电化教育中心，纪检部门设立了宣教室。前些年，为了增强纪检部门的权威，省市县三级纪检书记由常委升格为副书记。近几年，县级纪委的编制又有所增加。这些措施，虽然为某些具体工作提供了一定的便利，但与精简机构和建立小政府大社会的改革目标背道而驰，不但无助于执纪不严、以权代法、监督乏力等实质性问题的解决，还一定程度地助长了公共权力向社会各领域的延伸，培厚了腐败滋生的土壤。这虽然为某些具体工作提供了一定的便利，但与精简机构和建立小政府大社会的改革目标背道而驰，不但无助于执纪不严、以权代法、监督乏力等实质性问题的解决，还一定程度地助长了公共权力向社会各领域的延伸，培厚了腐败滋生的土壤。三是不断地开展各种专项整治或检查评比活动。已经实现多年的行风评议活动，在激励各执法部门改善服务，纠正弄权勒卡行为方面，具有一定的积极作用，但是，在法治不健全、民众参与渠道不畅通的大环境下，评议过程中的拉选票、跑关系、搞形式等不良风气难以避免，消极作用越来越大。各种专项整治，也和其他领域的专项治理一样，能够集中力量解决一些群众反映强烈的问题，但是，在发动、运行及检查验收诸环节中，同样存在大轰大嗡、形式主义、重点轻面，甚至弄虚作假等不良倾向。一阵风过后，江山依旧，难以形成制度化的长效机制。四是不断地向上级和纪委集中权力。在某些人看来，上级比下级可靠，纪委代表正义。所以，把治理各种乱象的希望寄托于权力上收和集中。土地、工商、技监等部门，实行了垂直管理；一些地方的纪委，也在搞垂直管理的试点。为解决乡村两级财务管理中的问题，绝大部分地方都实行了村财乡管和乡财县管。有的地方纪委还在乡镇经营管理站那里把村级财务的管理权拿了过来，推行村集体“三资”（资金、资产、资源）代理制。不可否认，任何内容和形式的“集中”，都比“分散”更具有可控性，全控型的领导模式，在治乱方面无疑具有一定的威力。但是，在经济主体和社会思想多元化的新形势下，权力过于向上和向某个强势部门集中，挤压了基层民主自治的空间、遏制了民间力量的发育和成长、虚化了国家权力机关的地位、弱化了民众对公共权力的监督，不利于铲除腐败滋生的土壤。这里，确实存在两难的选择。比如纪委的领导体制问题，很多人看到纪委对同级党委政府监督的乏力，主张垂直管理。但他们可能忽略了两个问题：一个是垂直管理，只是权力的上移，而不是权力的分割和制衡。纪委不归同级党委领导，也要归上级或“上上级”党委领导，而党委的权力，又集中在几个人甚至是书记一个人的手里，纪委领导照样要对上负责，照样要看少数领导人脸色行事。从县（市）一级的情况看，有些案子查不下去或查后处罚不力，恰恰是上头有人说话。另一个问题是，纪委脱离了本级党委的领导，是不是就能公正执纪？实际上，某些纪委对不廉洁干部的袒护，有的确实是奉同级党委书记的指令，有的是纪委领导或工作人员主动送人情。我们承认，纪检监察战线腐败案件确实发生得很少，这可能是纪委干部相对清廉，也可能与纪委掌控着对违纪干部的检查处分权有关。人们可以清楚看到，纪委的工作照样存在自我扩展、形式主义等体制性通病，照样存在某些不良风气。比如，某省纪委在召开全省清理检查评比活动电视电话会议的前一天，决定在全省纪检战线开展创先争位评比活动，通知下达后，各地市纪委的同志纷纷到省纪委各处室走动，争取加分项目。比如，纪委车辆本来配备较多，但办案期间，仍调用相关单位车辆，有的案件结束后仍然长期借用。比如，一巡视组车辆拉客人到某景点，司机说一声“省纪委的”，停车场收费员立刻网开一面，免收费用。比如，纪委接待客人，标准和某些实权部门不相上下······凡此种种，说明把纪检委当做天然正义的化身，显然有失偏颇。也就是说，在现行制度框架内，如果不强化纪委的权力，反腐倡廉的力度难以加大，但给纪委的权力过多，又可能增加一个新的权力寻租领地。司法要不要独立，独立到什么程度，面临着同样的两难选择。五是不断地推出反腐倡廉新口号和新形式。在运动式反腐和全控型领导方式没有根本改变的情况下，反腐倡廉的诸多“创新”，往往演变成口号上的新词汇和形式上的新花样。比如，廉政文化建设，应该体现在公职人员廉洁从政的思想观念和心理认同上，但是，现在的文化廉政建设却注重于表面上的轰轰烈烈。有的地方搞起所谓“一县一品”，即各县（市）或搞诗词，或搞戏曲，或搞书法，用以宣传廉政思想；有的地方，要求每个局级领导干部编发一条廉政短信。再如，某地纪委，把纪委工作归纳为八大工程，提出工程式推进的口号，并把这种工作方式称为工作机制创新。再如，在创先争位评比活动的推动下，编制很少的县级纪委，也要对应省级纪委的处室分成若干组，每个组都按规范化要求，耗费大量精力，编制包括规划、规则、测评、简报、总结等文字材料，打印好以后装进精美的文件夹，摞起来足有一米来高。他们说，上级纪委检查时候主要看这些。 反腐倡廉关系到执政党的生死存亡和国家的长治久安；而制度建设和体制创新，则关系到反腐倡廉的成败。走出运动式反腐的误区，加快反腐倡廉体制的制度化、法治化、民主化进程，迫在眉睫。 令人欣慰的是，党的十八大以来，党和国家反腐肃贪的力度明显加大，廉政建设制度化呈现较好的势头。只要我们把近年来制定的规划、提出的要求和十八届三中全会确定的改革措施落到实处，我国的宏观政治生态和反腐倡廉机制必将不断优化，领导干部们的权力运行必将走上规范、健康、透明的轨道，廉政尴尬和贪腐案件必将逐步减少。
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