【转】2017年值得期待的10个员额制改革问题

检察实务 ?编者按：对于法院（检察院）中的小伙伴们而言，2016年，最忐忑的改革也许就是员额制了，但无论是否已入额，或者在接下来的员额制改革中能否入额，这10个问题也许都值得关注，因为你会发现，员额制改革从来没有完成时，只有进行时，这也意味着，是否入额以及能否入额问题还需从长计议。一、法官（检察官）员额的合理配置问题法官（检察官）员额的配置包括东中西部如何配置、同一省（市、自治区）怎样配置以及同一法院（检察院）内部一线业务部门与综合部门之间、一线业务部门之间如何配置的问题。找到一种能自洽的分配办法并不困难：对于东中西部员额配置依据的确定，在东中部办案任务比较繁重的地区和西部地广人稀的部分地区，自然不宜确定同一个标准，东部地区通常可以将办案量作为配置比例的参考依据，中西部特别是西部地区考虑到履行职能的实际需要，可以采取“定额制”和“比例制”并行的方式来设置员额；对于省市县三级院法官（检察官）员额配置比例，可以根据不同层级法院（检察院）的人员编制、司法办案量等情况合理划分，并向基层办案一线倾斜的原则；对于不同业务部门法官（检察官）员额，则是坚持“以案定额”与“以职能定额”相结合。尽管描述起来似乎简单明了，但真正操作起来并不容易。如何以办案量作为配置依据就是一个问题，办多少案可以配置一个员额？如何根据省市县三级的情况合理分配员额，可以完全以办案量作为分配依据吗？不同业务部门如何比较工作量？办案量多的就一定工作量大吗？案件疑难复杂程度要不要考虑？如何“以职能定额”，不同的综合业务部门怎样比较工作量？这些都面临难以量化的难题。二、员额制法官（检察官）入额标准和程序员额制法官（检察官）入额的标准不统一。各省规定存在很大差异，比如有的法院（检察院）在入额资格中没有规定年龄条件，有的则在遴选资格条件中规定了最低年龄；大部分地方只规定了准入条件，个别地方则同时规定了禁入条件。各地的遴选程序也不相同。虽然大部分省份均采用了“考试与考核相结合”的方式进行员额制法官（检察官）遴选，但在具体程序和环节上，仍存在差异，有的实行全员考试，有的只要求助理检察员参加考试，有的设置面试程序，有的没有面试等。由于员额制法官（检察官）入额是以院为单位进行的，同样资格、条件的具有法官（检察官）身份的人员，在一个院未入额，在另一个院可能完全能够成为员额制法官（检察官），部分入额法官（检察官）因所在单位不同，办案能力和办案水平也参差不齐，导致各地入额法官（检察官）能力水平差异较大，客观上影响了员额制改革的效果。三、法官（检察官）员额的动态分配机制各级法院（检察院）的人员编制和法官（检察官）员额比例相对固定，各级院以及同级院之间的办案量存在很大差异。根据案件数量、辖区人口、经济发展水平、层级设置等因素来动态调整员额比例的机制还没有建立。法官（检察官）员额配置管理主体、员额配置调整审批程序还不明确，科学的员额配置方法和动态管理机制尚未形成。如何在编制和员额比例总量保持不变的情况下，明确动态调整的原则和依据，如何以中央政法专项编制数为基础，综合考虑辖区面积、人口数量和经济社会发展水平等各种因素，如何避免搞成平均主义，对各级院法官（检察官）员额状况进行评估，根据司法办案情况合理增减，真正实现向基层倾斜、向办案任务重的法院（检察院）倾斜，有效保证司法办案的需要在全省范围内动态核定、调剂使用，对于实现司法资源的合理流动不可或缺。四、法官（检察官）员额的预留比例问题在员额制法官（检察官）选任过程中，虽然各地均预留了一部分员额（3%左右），但相对于大量符合入额条件而因员额比例限制未入额的人员而言，3%左右的员额比例杯水车薪。但预留过高的法官（检察官）员额，又会降低现在符合入额条件的人员的入额机会。由于入额法官（检察官）短时间内退出的比重较低，使得符合入额条件的未入额法官（检察官）以及新进年轻人，在较长时间立难以获得入额机会。员额的预留比例设置，俨然成了在当前与未来符合入额条件的人员之间如何取舍的问题。而这一问题不解决，将直接影响符合入额条件人员的职业预期和积极性，进而关系到他们的职业选择和职业规划。虽然他们不一定有机会用手投票，但不妨碍他们用脚投票，而留住人才是各项事业持续发展的基础。五、员额制法官（检察官）的退出机制法官（检察官）非因法定事由、法定程序，不得调离、辞退或作出免职、降级处分，这是强化职业保障、放心大胆履职的需要，但并不意味着“只进不出”就是好的选择。各检察业务工作性质和职责任务差异较大，如何科学量化法官（检察官）办案业绩，确定合理的指标让“劣者出去、优者进来”，是需要解决的问题。法官（检察官）实行员额制管理，须通过科学考核、有序竞争、不合格退出等机制，激发法官（检察官）队伍活力。加之没有员额制法官（检察官）退出的硬性规定，导致在淘汰不称职法官（检察官）问题上缺乏可操作的规定，影响法官（检察官）队伍的科学化、专业化及规范化建设。构建科学合理的员额内法官（检察官）退出机制，使不具备办案岗位素能要求的员额制法官（检察官）退出员额，避免导致员额制法官（检察官）失去持续的激励，及时淘汰不称职员额制法官（检察官），形成能进能出的机制，也让员额外的检察人员能够有进入员额的机会，使员额制法官（检察官）队伍始终保持活力，让“能者上、平者让、庸者下”，这是司法体制改革的基本要求，是保持法官（检察官）队伍内在活力的必然要求，也是提升法官（检察官）队伍整体素质的有效途径。六、领导干部入额的比例、条件和程序领导干部入额的比例、标准和程序各地理解不一。分管办案工作的副检察长、检委会委员是否必须入额，副检察长和检委会委员不入额能否以及如何履行职务？政治部主任、纪检组长能否入额，能否通过兼任其他职务获得入额资格，入额后能否继续担任政治部主任、纪检组长？非检察业务部门负责人符合确定的报名条件能否入额，入额后能否继续担任非检察业务部门负责人，是否需要调整到业务岗位工作？领导干部按多大的比例确定入额人数，需要符合哪些标准，履行怎样的遴选程序，都需要进一步明确。七、领导干部入额后如何办案的问题按照司法体制改革的精神，员额制法官（检察官）包括检察长、副检察长以及其他担任领导职务的法官（检察官）必须在一线办案，这是领导干部履行法定职责、将更多精力用于司法办案的必然要求，是司法体制改革的一项重要内容。如何明确办案类型、办案数量和办案指标，如何使得领导直接承办案件逐步常态化，让更多领导干部从事务性工作回归法官（检察官）角色，更多的出现在司法办案一线，更多出现在公诉庭上，带头多办案、办难案、办好案，解决领导干部办案的标准、程序和要求是关键，这就需要对入额领导司法办案相关问题进行明确，并对领导干部办案的有关制度进行合理规划。八、未入额人员的分流安置问题未入额法官（检察官）是在推行检察人员分类管理改革中，因受员额比例限制未能进入法官（检察官）序列的原具有法官（检察官）身份的人员。这些人员中有的长期战斗在办案一线，有的资历老、经验丰富，有的任劳任怨，为检察业务工作的开展和审判（检察）事业的发展作出了积极贡献，特别是在员额制改革中，很多具有法官（检察官）身份的人员或顾全大局或服从安排或为了改革大局甘愿牺牲自身利益，为改革的平稳顺利推进发挥了重要作用。办案时间较长、能独立办案的法官（检察官）未能入额，心理落差较大，工作积极性受冲击，不利于改革后检察工作的正常开展。如何在政策法规范围内提出有效措施，妥善解决好未入额法官（检察官）的身份、职级待遇、工作安排等实际问题，是推行法官（检察官）单独职务序列改革的重要内容，是推动法院（检察院）司法体制改革稳步有序顺利开展的重要保证，关系到法院（检察院）队伍思想稳定，关系到干警切身利益，关系到司法体制改革推进。九、司法行政人员的职业发展通道人民法院（检察院）的司法行政人员是从事行政管理事务，负责各级人民法院（检察院）政工党务、行政事务、后勤管理等工作的人员。随着员额制改革的推进，员额制法官（检察官）职业发展前景和工资待遇保障大幅提高，司法行政人员与员额制法官（检察官）的职业保障水平与之形成鲜明反差。同时，由于员额比例的限制，司法行政人员数量减少，人均工作量大幅增加，影响了司法行政人员工作的积极性和队伍的稳定。如何畅通司法行政人员职业发展通道，提高司法行政人员工资水平，如何合理使用法官（检察官）单独职务序列和机构精简后空出的领导职数，如何完善司法行政人员的交流任职制度，都有待进一步研究。拓宽司法行政人员的职业发展空间，保障司法行政人员的工资待遇，既是进一步稳定队伍、优化结构、提高素质、激发活力的需要，也是为服务法官（检察官）司法办案提供有力的司法行政保障的需要。十、遴选（惩戒）委员会的职能与运行各省在法官（检察官）遴选委员会、惩戒委员会改革过程中，关于法官（检察官）遴选委员会的性质、职能、权限等理解不一致，在遴选委员会的设置、人员组成、审议程序等方面做法差别较大。有的遴选委员会地位不明确、专业性不强，临时性机构色彩明显；有的遴选委员会职能定位不准，几乎包揽所有遴选入额事项，甚至负责等级晋升，将专业审核把关变成干部任用审批；有的遴选委员会成员中法官（检察官）占比过低，话语权很小，影响了其专业审核的准确性和实效性。与此同时，对于法官（检察官）惩戒委员会的性质和职能，惩戒委员会的人员构成、产生方式和委员会主任的任命条件、程序；惩戒委员会与纪检监察部门的关系与纪检派驻改革、监察工作模式等如何衔接；启动惩戒的条件、程序，也还存在很大争议。随着法官（检察官）员额制改革全面推开，法官（检察官）遴选、惩戒工作步入常态化，对法官（检察官）遴选、惩戒委员会都需要在制度设计上进行统一和规范。原载微信公众号“法学笔记”

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