2016年度江苏省城乡建设与土地管理类行政诉讼大数据报告
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 人气： 发布时间：2017-04-07
摘要：案例分析 【遥远按】文章的观点是：《限期拆除决定书》是针对违法建设行为而作出的最终处理的行政行为，且在《城乡规划法》中，“限期拆除”亦规定在“法律责任”一章中，因此，《限期拆除决定书》应当属于行政处罚类的行政行为，作出《限期拆除决定书》应按
|
案例分析 【遥远按】文章的观点是：《限期拆除决定书》是针对违法建设行为而作出的最终处理的行政行为，且在《城乡规划法》中，“限期拆除”亦规定在“法律责任”一章中，因此，《限期拆除决定书》应当属于行政处罚类的行政行为，作出《限期拆除决定书》应按行政处罚规定的程序进行；未告知被处罚人行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知被处罚人有陈述、申辩和要求举行听证的权利，处罚程序违法。但“限期拆除”究竟属于什么性质，应当有个说法。 2016年度江苏省城乡建设与土地管理类行政诉讼大数据报告一、报告背景“风可进、雨可进、国王不能进”，这一著名法谚道出了公权力（政治国家）与私权利（公民社会）之间的明显界限，公权力不得肆意践踏或者侵占私有财产。2016年，无论是中央深改组审议通过的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，还是最高人民法院连续发布的《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》（法发〔2016〕27号）、《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》（法发〔2016〕28号）都旨在强调产权保护的法治化。房产、土地作为人民群众实现安居乐业的关键载体，在老百姓朴素的价值观念中占据非常重要位置。为探究江苏省2016年产权保护的执法与司法实践现状，我们以“2016年度”、“行政诉讼”、“江苏省”、“城乡建设”、“土地”、“判决书”为关键词在“裁判文书网”、“无讼案例”两大检索平台中共搜集到827份行政判决书。通过初步筛选，剔除其中类似或重复的判决书，保留其中527份判决书作为分析样本。二、现状探究——基于527份行政判决书的数据梳理（一）案由数据分析1.作为类行政案件占据多数我们根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》对行政案件案由的规定，将搜集的527份判决书进行概括分类，主要分为：作为类、不作为类、作为附带行政赔偿类、不作为附带行政赔偿类、行政赔偿类五大类。在527份判决书中“作为类”案件占据多数，共有323份；其次是“不作为类”案件，共有149份；“行政赔偿类”案件，共有21份。另外，作为附带行政赔偿与不作为附带行政赔偿各有32份和2份。2. 作为类行政诉讼案件涉及的行政行为以行政征收/补偿、行政登记、行政许可/审批以及行政强制为主。我们着重对“作为类行政案件”中涉及的行政行为进行具体分类，主要为：行政征收/补偿、行政登记、行政许可/审批、行政强制（包括行政强制措施与行政强制执行）、行政处罚、行政裁决、行政确认、信息公开、行政协议、行政复议以及其他行政行为。由上图可知，行政征收/补偿、行政登记、行政许可/审批以及行政强制类行政诉讼案件数量要远远高于其他类型的行政诉讼案件。此外，根据样本数据亦可知“不作为类”行政诉讼案件集中在行政机关不履行违法用地查处职责、不履行违法建筑查处职责、不履行土地确权法定职责、不履行房屋/土地登记法定职责、不履行信息公开法定职责等等。而在“行政赔偿类”以及“作为附带行政赔偿类”行政案件当中，超过一半以上的公民、法人或者其他组织则是针对行政机关的行政强制行为（尤其是行政强制拆迁行为）提起行政诉讼。（二）案件管辖数据分布在这527份行政判决书当中，基层法院的判决书为177份，占总数量的34%，中级人民法院的判决书为287份，占总数量的54%，高级人民法院的判决书为63份，占总数量的12%。1.从级别管辖来看，高级人民法院与中级人民法院案件办案数量较大从上图来看，基层人民法院的案件受理数量要高于高级人民法院的数量。但是，从单个法院办案数量来看，江苏省高院与13个地级市中院的办案数量要远远多于各个基层法院的办案数量。我们认为，出现这一现象的重要原因：第一，城乡建设行政管理职责与土地行政管理职责主要集中在县级以上的人民政府，而根据行政诉讼法相关规定，中级人民法院受理对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；第二，部分地级市实施跨区域集中之后，相关行政案件提级至中院关管辖，例如：对于宿迁市法院来讲，原本依法属于沭阳县人民法院、泗阳县人民法院、泗洪县人民法院以及宿豫区人民法院管辖的行政案件及非诉行政审查案件，统一指定到宿城区人民法院集中管辖审理，原属宿城法院管辖的行政案件及非诉行政审查案件，则提级由宿迁市法院管辖。2.从地域管辖来看，南京、南通法院案件办案量大从上图可以发现，南京市、南通市、徐州市以及泰州市的案件数量要明显高于江苏省的其他城市，尤其是南京市与南通市，这两个城市的案件数量是苏州市、扬州市的十几倍。南京市案件数量多的部分原因是南京市作为省会城市，相对人对于省政府及各部门提起行政诉讼必然由南京市有管辖权的法院管辖，但是这一类案件数量占比并不大。出现这一现象似乎无法归结为各个城市经济发展水平的高低，我们可以推定行政诉讼发生率在一定程度上与该区域公民的权利觉醒意识和法治思维模式有着密切联系。3.南京、徐州铁路运输法院开始跨行政区划集中受理行政诉讼案件在我们搜集到的177份基层法院的行政判决书当中，有11份判决书是由南京市铁路运输法院或徐州市铁路运输法院作出。众所周知，经过最高人民法院批准，自2016年4月1日起，徐州市各基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件统一由徐州铁路运输法院集中管辖；南京市各区人民法院受理的一审行政诉讼案件，统一由南京铁路运输法院集中管辖。这是继宿迁、泰州、南通等地实施行政诉讼跨区域相对集中管辖试点之后又一重大突破，为解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”三难问题的改革目标又向前迈出坚实的一步。（三）原、被告数据分析1.原告身份以公民居多在城乡建设与土地管理类行政诉讼当中，以公民的身份起诉行政机关的占据绝对多数，法人（主要以公司法人为主）和其他组织只占总数的14%。虽然“其他组织”的数量不多，种类却丰富多彩，有以“某某商贸城业主委员会”、“某某养殖专业合作社”、“某某村民/居民委员会第几小组”的身份起诉的、还有以“某某水果店”的身份起诉。这表明江苏法院对于原告资格的审查相对宽松，也是对于原告诉权保护的基本体现。2. 共同诉讼与代表人诉讼较为普遍原告以公民身份起诉的案件当中，25%的原告人数为二人及二人以上。案件中，原告为几十人也不在少数，代表人诉讼也非常普遍。例如，韦某等95人与泗洪县人民政府要求确认收回国有土地使用权行为违法一案【（2015）宿中行初字第00065号】中，韦某等95人推选了韦某、陈某、程某为诉讼代表人。3.一审行政机关负责人出庭应诉率较高考虑到行政诉讼二审案件书面审理的可能性，部分案件并不需要开庭审理。因此，这一部分数据分析主要是基于177份基层法院判决书作为样本得出的结论——行政机关负责人出庭率在69%左右（当然比全省法院一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率为83.14%稍微低一点）。根据最高人民法院在2016年7月28日发布的《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260号）第三条规定，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。我们统计时发现出庭应诉的大部分都是行政机关的副职负责人和其他参与分管的负责人出庭，正职负责人出庭的情况较少。我们也同时发现在部分案件中，行政机关应诉人员职务身份描述为“国土局党委委员”、“乡委副书记”、“党组成员”、“纪委书记”等。如果这些人员仅仅只有党内职务，这显然不符合行政机关应诉的相关规定。（四）律师参与度数据分析1.行政机关委托律师率要高于相对人或者第三人2016年6月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），该《意见》第（四）条明确要求积极推行党政机关法律顾问制度，吸收法学专家和律师参加到法律顾问队伍中来；《意见》第七条同时明确了处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务是党政机关法律顾问职责之一。上述《意见》表现在这527份行政判决书当中，行政机关聘请律师率达到了73%，比相对人/第三人聘请率高二十个的百分点，区域内重大、影响力行政案件行政机关委托律师率几乎到达100%。2.北京律师代理被征收人的情况非常普遍我们针对原告委托律师情况进行了进一步的研究，原告委托北京律所/律师的情况比较普遍，尤其是在行政征收/补偿和行政强制拆迁案件被征收人或被拆迁人委托北京律师更为普遍。（五）裁判结果数据分析1.一审行政机关败诉率高城乡建设与土地行政管理行政诉讼当中，行政机关的败诉率高达44%，这比江苏省高院发布的2016年行政机关7.35%的一审败诉率高出三十几的百分比。我们也对这103份败诉判决书判决种类进行具体分析，其中“确认违法判决”的判决书最多达到41份。对于行政机关“先上车后买票”的现象屡见不鲜，“确认违法判决”对于行政机关来说约束力远远不够，不能达到监督行政机关的效果。2016年12月22日，国务院发布《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），该《指导意见》第四点第二款规定，将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。因此，该《指导意见》或许能够有效抑制行政机关的违法、违规、失信行为，扭转行政机关“程序工具主义”的错误观念。2.二审改判难度大在我们筛选出的281份二审判决书当中，只有18份判决书中二审法院撤销或者部分撤销原审判决，维持一审判决的比例高达了94%。相对人希望通过上诉程序获得权利救济渺茫，二审程序对于一审判决的监督力度依旧不高。三、裁判意见归纳——针对行政机关败诉情形（一）行政征收补偿类纠纷1. 在房屋征收决定前，行政机关未设立专用账户，征收补偿费用未足额到位，房屋征收补偿决定依法应当予以撤销。在季某珍、季某兵与淮安市洪泽区人民政府房屋行政征收一案【（2016）苏行终884号】案中，江苏省高院认为：洪泽区政府作出2号《房屋征收决定》前，未设立专用账户，征收补偿费用未足额到位，依法应当予以撤销。鉴于征收范围绝大多数被征收人已签订补偿安置协议，且已实际履行完毕，洪泽区政府也在庭审中明确表示，无论季某珍选择货币补偿还是产权调换，洪泽区政府均能予以保障，故撤销2号《房屋征收决定》，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，原审法院判决确认2号《房屋征收决定》违法并无不当。2. 行政机关发布房屋拆迁补偿安置公告时，涉案地块尚未经批准征为国有，行政机关作出的房屋拆迁补偿安置公告违法。在严桂芳、徐晓霞、徐志成因诉镇江市拆迁管理办公室、镇江市润州区人民政府房屋拆迁补偿安置公告一案【（2015）苏行终字第00706号】中，江苏省高院认为：因镇江市拆迁办、润州区政府发布《房屋拆迁补偿安置公告》时，涉案地块尚未经批准征为国有，两被上诉人无权对涉案地块上的房屋实施拆迁，所作《房屋拆迁补偿安置公告》违法。3. 评估公司作出的评估报告在程序上严重违法，行政机关在未依法对评估报告进行审查的情况下，直接作为房屋补偿决定的依据，房屋补偿决定应予撤销。在泰州市泰园建筑安装工程有限责任公司与泰州市海陵区人民政府房屋征收补偿决定一案【（2016）苏06行终416号】中，泰州中院认为：评估公司在接受委托后，应先出具初步评估结果，并将初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，之后向被征收人出具分户评估报告。本案对原告被征收房屋，无证据证明评估公司出具初步评估结果，及对初步评估结果进行了公示，且本案经抽签选定的评估公司的时间、征收部门与评估公司签订委托评估的时间、分户评估报告作出的时间是同一天。因此，评估公司作出的评估报告在程序上严重违法。被告在未依法对评估报告进行审查的情况下，迳行采纳，并作为房屋补偿决定的依据，主要证据不足，依法应予撤销。（二）行政强制类纠纷1. （比例原则）行政机关在采取强制措施，实现纠正违法建设行为行政管理目的时，在存在选择不同执行方式的情形下，应当采用对相对人权益损害最小的方式，做到执行的结果与执行的目的合理得当。在赵红梅与苏州市姑苏区人民政府城建行政强制一案【（2015）苏行终字第00540号】中，江苏省高院认为：针对焦某15号现存建筑的实际状况，不论是判令上诉人姑苏区政府继续履行拆除违法建筑职责，还是按照被上诉人赵某的主张拆除焦某15号现存的建筑使之恢复原状，均会导致原审第三人张某合法利益遭受不必要的损害和社会财富的浪费，亦与《城乡规划法》规定的对违法建筑区分情况作出处理和《行政强制法》确立的适当原则不符。综上，上诉人姑苏区政府未及时履行法定职责违法，但其拆除涉案房屋超高建筑部分已经足以消除违法建筑造成的不利影响的主张，应予支持。2. 行政机关在未对相对人房屋进行安置补偿的情况下，将相对人的房屋强行拆除，该行为应确认违法。在章某诉徐州经济技术开发区管理委员会、徐州经济技术开发区东环街道办事处房屋拆除暨行政赔偿一案【（2015）苏行终字第00739号】中，江苏省高院认为：开发区管委会、东环街道办对章某的房屋实施强制拆除，导致原房屋灭失，原审诉讼中章云声就其被拆除房屋损失申请司法评估，原审法院根据涉案房地产估价报告判决开发区管委会、东环街道办赔偿章云声房屋及附属设施966620元并无不当。（三）行政处罚类纠纷1. （比例原则）行政机关在作出处罚决定过程中应进行合理、必要的区分处理，在可以采用多种方式实现行政目的情况下，应采用对当事人权益损害最小的方式。启东市太迪工艺品有限公司与启东市城市管理行政执法局规划行政处罚一案【（2016）苏06行终416号】中，南通中院认为：针对太迪公司上述建设行为存在的不同事实和情节，启东城管局在作出被诉处罚决定过程中未进行合理、必要的区分处理，在可以采用多种方式实现行政目的情况下，并未采用对当事人权益损害最小的方式，特别是对于拆迁中保留并允许自行修缮的房屋也与其他建筑物一并作出限期拆除决定，选择的行政手段也非必需。因此，根据《行政诉讼法》规定，被诉行政处罚决定存在明显不当，依法应予撤销，并由启东城管局重新作出行政行为。2.限期拆除决定书属于行政处罚类的行政行为，行政机关作出限期拆除决定书应按行政处罚规定的程序进行。在杨某与泰州医药高新技术产业开发区野徐镇人民政府规划行政处罚一案【（2016）苏12行终91号】中，泰州中院认为：本案中，上诉人作出的《限期拆除决定书》正是针对被上诉人的违法建设行为而作出的最终处理的行政行为，且在《中华人民共和国城乡规划法》中，“限期拆除”的规定亦规定在该法的“法律责任”一章中。因此，上诉人作出的《限期拆除决定书》应当属于行政处罚类的行政行为。上诉人作出《限期拆除决定书》应按行政处罚规定的程序进行。本案上诉人在作出《限期拆除决定书》之前，未告知被处罚人行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知被处罚人有陈述、申辩和要求举行听证的权利，故处罚程序违法。（四）行政登记、行政许可类纠纷当事人申请行政登记或者许可，行政机关负有对于申请材料严格审查义务，并妥善保管证明文件，否则权属登记或者许可证将被撤销。在李晓峰与泰兴市人民政府房屋登记一案【（2016）苏12行初43号】中，泰州市中院认为：泰兴市政府提交的证据，与房屋产权证号相关的主要内容均有涂改，且仅为殷王村镇私有房产所有权登记申请书、房屋四至墙界申报表、房屋产权现场查勘记录、产权审核记录，无个人身份证件，房屋产权契证、土地使用权证或其它相关证明文件。应认为泰兴市政府颁证行为事实依据不足。其次，根据赵某的户口登记及身份证，可认定其出生于1966年，其1997年申请房屋登记时年龄应为31岁，所建房屋其填写的为1979年前所建，1979年赵某仅13岁，无经济能力建房，且该房屋由其父所建，非赵某所建，应认为申请内容与实际不符，泰兴市政府未尽审查义务。四、结语本数据报告是基于527份行政诉讼判决书而得出上述结论，但由于判决书无法反映出行政诉讼中原告的撤诉情况，而撤诉率高低同样能折射出司法独立性与权威性，这是本数据报告较为遗憾的一点。除此之外，我们搜集到的一些判决书中在当事人信息、行政诉讼案由方面表述不清晰，这也导致上述有关数据不会特别准确，还请各位读者见谅。最后，我们通过梳理2016年度江苏省城乡建设与土地管理行政诉讼判决书后得出以下建议，供读者思考：第一，基层人民政府及职能部门执法水平与程序观念还有待提高。同时，行政机关在作出征收补偿或者拆迁决定时缺乏与被征收人/被拆迁人有效沟通机制，这也导致群体性行政诉讼经常发生。现阶段来说，我们认为，行政机关行政效率与相对人告知、听证等程序性权利发生冲突时，应当优先保护后者。第二，随着城市化进程加快，处在城市边缘的农民、旧城区的居民成为这个城市最容易被忽视的一群人。我们认为，有必要探索建立行政诉讼法律援助制度和行政公益诉讼制度，充分发挥司法行政机关和检察机关的作用，从而引导行政相对人或者第三人通过司法途径寻求权利救济。第三，法院应当作出行政判决，除了以事实为依据、以法律为准绳之外，应当向相对人做好权利救济途径的释明工作与向行政机关做好规范执法司法建议工作。从而通过司法程序有效缓解行政机关与相对人的紧张状态，达到保护相对人、监督行政机关的司法效果。第四，对于江苏本地律师而言，本地专门从事行政法方向律所、律师较少。我们认为，本地律师应当充分发挥作为政府法律顾问在行政行为作出之前的法律问题建议作用，同时在行政行为作出之后代理相对人提供专业指导作用。
|
