新型行政案件遭遇法院违心裁定_中南河法制网-法学学习

法务杂言新型案件遭遇违心裁判一、引发行政争议的基础事实上诉人祝向萍（智残二级）系巴林左旗西城区西郊村民委员会村民，上诉人的父亲祝天臣、母亲王秀珍生前育有五个子女即：长女祝向萍、次女祝向金，三女祝向银、长子祝向财、次子祝向宝。上诉人祝向萍的生活一直由父母照料，2013年10月13日，母亲王秀珍去世后，经妹妹祝向金、祝向银、弟弟祝向宝书面协议，共同承担祝向萍的监护责任，当时第三人祝向财拿走协议后拒绝履行监护职责。自2013年10月13日起，祝向萍的生活监护职责一直由祝向金、祝向银、祝向宝共同承担；祝向金具体照顾祝向萍的生活起居、提供居住及生活等保障，妹妹祝向银、弟弟祝向宝承担生活费开支，使得祝向萍的身体各方面如同往常。祝向财自2002年搬出老宅院，与现四婚之妻吴某某生活在井子沟村，未对祝向萍履行任何监护职责、未尽任何抚养义务。2016年8月份，第三人祝向财向巴林左旗人民法院起诉分割财产，起诉后经人出招，祝向财采取虚构事实的手法，请托西郊村民委员会出具假“看护证明”，西郊村委会未经调查了解为其出具不实证明，祝向财持虚假证明通过残联白秀艳的关系及职务之便，换发“祝向财”为监护人的《残疾人证》，借此向法院争夺残疾人的财产，原始的有效期到2022年的《残疾人证》仍由祝向萍保管。祝向金知情后，向西郊村提出异议，要求调查核实，确认和指定祝向萍的实际监护人为祝向金、祝向银、祝向宝。西郊村委会两委班子经过认真调查，向法院出具声明，书面撤销其向祝向财出具的假看护证明。同时以会议纪要方式指定祝向金、祝向银、祝向宝为监护人。根据村委会的指定证明，上诉人向巴林左旗残疾人联合会提交书面申请，要求撤回给祝向财换发的残疾人证，重新填发祝向金、祝向银、祝向宝为监护人的残疾人证。被上诉人接到上诉人递交的填发证件书面申请及数份材料后，置之不理。2017年1月6日，上诉人向巴林左旗人民法院提起“确认不履行职责违法”、“责令履行职责”之诉，2017年3月6日首次开庭，被上诉人负责人经传票通知未能到庭，法院休庭另定3月8日开庭。二、有效解决行政争议及正确审理的应然状态经过庭审查明，被上诉人承认收到上诉人的书面申请，在诉讼程序中自认“残疾人证不是确定监护人的凭证”，对上诉人的申请置之不理。被上诉人在行政诉讼程序中提出拒绝履责理由，被上诉人并未就此向法院提交其主张拒绝成立的合法证据、未提交理由成立的法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条规定，法院应当判决“确认被诉机关收到填发申请后不履行职责的行为违法”，应当“责令被诉机关限期受理初审原告申请的事项”。原审法院（2017）内0422行初8号行政裁定以“被告主体资格不适格”为由裁定驳回的理由违法，应予纠正。三、裁定对证据和事实认定存在根本性错误（一）根据上诉人的诉讼指向，被诉机关主体资格适格：1、依据《内蒙古自治区实施中华人民共和国残疾人保障法办法》第三十九条规定：“旗县级残疾人联合会发放《中华人民共和国残疾人证》”。该地方性法规明确规定“旗县级残疾人联合会发放《中华人民共和国残疾人证》”的具体职责。2、原审裁定第2页15行“原告诉称：请求判令被告受理原告的申请”，该诉讼请求明确要求判令被告履行受理审查义务。被上诉人负有受理初审的职责，原审既然已经查明上诉人在原审时提出请求事项系“履行受理职责”；也查明“受理审查”属于被诉机关的法定职责，充分说明原告的诉讼请求及被告主体资格适合法律规定。赤峰市残疾人联合会并无直接受理审查行政相对方书面申请的职责，原审法院裁定驳回的理由缺乏法律依据。3、原审裁定书第4页第二段倒标第4行至第5页第5行内容：“被告辩称”……“二、《中华人民共和国残疾人证管理办法》第2条……残疾人证发放坚持申领自愿、属地管辖原则……申请人本人或监护人向申请人户口所在地县级残联提出申请办理，……从上述规定来看残疾人证不是认定监护人的凭证”。据此查知，申请人向被诉机关提出申请换证，属于被诉机关的法定职责，已由被诉机关通过诉讼自认，原审抛开被诉机关的认定，仅凭个人好恶简单片面主观裁定，违法作出“主体资格不适格”的荒唐认定，有法外造法之嫌，确系严重错误，应予彻底纠正。 4、依据行政权利义务关系分析，原审对证据的认定及说理显得极端混乱，由于法外因素的存在，原审法院违心作出裁定：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条二款、第五条、第六条规定，司法程序必须对“行政行为的合法性”进行审查。在行政相对方起诉行政主体“不履行法定职责”案件中，被诉机关“不予答复或者拒绝履行”，应当向法院提供其“不予答复具有合法性”的证据材料及法律依据。本案被上诉人在行政程序及诉讼程序中不能提供“不予答复或拒绝履行职责行为具有合法性”的证据、不能提供“不予答复或拒绝履行职责”的法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《行政诉讼法司法解释》第二十二条规定，应当裁判确认被上诉人不予答复或拒绝履行职责的行为违法。原审裁定针对原告对被诉机关提交证据质证意见，有故意模糊之嫌。原审裁定第5页第9行：被诉机关提交第一份证据“2009年被告为原告祝向萍颁发残疾人证的档案材料”，原告质证认为该档案材料与本案争议无任何关联，该档案材料系原始办证资料，本案争议的是被诉机关为第三人填发“监护人”的行政行为缺乏事实基础，被诉机关自始不能提交第三人填发申请的原始资料，原审法院未能准确识别争议焦点及被上诉人不履责的合法性问题。对被诉机关第3份“西郊村委会的看护证明”的真实性问题，原审裁定第7页第2行记录“本院依法向西郊村委会主任岳振江询问笔录”，该笔录在法庭上宣读“岳振江承认声明作废第三人祝向财出具不实证明的事实及声明的真实性”，法院既然依职权调查核实被诉机关“第3份证明”是虚假的，应当在裁定书中予以全面认定，而不能含糊其词只认定真实性，不认定法律效力，尤其是上诉人向被诉机关已经提交了此项证据，被诉机关有义务受理初查，拒绝受理初查的行为构成违法，法院应当认定被诉机关收到原告提交的此份证据后，未进一步审查的违法性。原审裁定第8页第5行至14行内容“本院认为证据3的效力可以通过民事诉讼确认，本院对该证据不予以确认”，此处显系违背法律基本原则及司法价值的认定。“被诉机关确实收到申请书，也向旗政府进行答复”，原审查明了被诉机关收到行政相对方的书面申请，反而不认定此项证据，裁定论断超越诉讼争点。原告的此项证据充分证明被告收到并知晓，就应当履行受理审查和填发的义务。根据《行政诉讼法》合法性审查原则，法院只须认定“原告有无申请”“被告有无收到”的基本事实，无须在行政诉讼中超越审判对象，以民事思维方式对证据进行法外认定，更不能替代被告“审原告”，此点裁判理由表明原审法院缺乏审理“行政案件”的基本能力，把行政诉讼“审被告”不履责是否具有合法性的诉讼标的偷换成民事诉讼“审原告”的诉讼证据问题，审判方向偏离了基本轨道，期待二审法院通过审级监督，倒逼原审法院审理行政案件的水准有待提高。行政诉讼属于司法监督行政公权力的案件，法庭无需也无必要帮助公权力来反击原告，原审关于“通过民事诉讼进行确认”的论证，违背《中华人民共和国行政诉讼法》第一条有效解决行政争议的立法宗旨。是否进行民事诉讼的问题，应由被诉机关在行政受理审查环节，通过书面方式向行政相对方作出答复的内容，且必须答复诉讼的法律依据等内容，如果行政机关既未受理、也未审查、更未书面答复，已经证明被诉机关不受理、不回复行为本身构成违法，法院在行政诉讼程序中只需要审理被诉机关有无受理、有无回复的行为，千万不能替代被诉机关反击行政相对方，这是最起码的行政诉讼基础和常识问题，原审这方面没有认真把关，自降身段甚至调转枪口指责原告的方式替公权力出气，出现了不该出现的方向性错误，实在令民众对司法失望。更主要的是此前原告向法院提起民事确认监护人之诉，左旗法院立案庭不予受理，也不出任何不立案手续，同一法院对待同一事件，作出完全相反的判断，令百姓对司法十分茫然。第三人虚构的“看护证明”，不具法律效力，涉嫌虚假诉讼，法院应当有所认识，并依据法律规定规范诚信应诉。出现监护人争议之后，上诉人提交残疾人所在地村民委员会出具的《会议纪要》内容，符合民法通则及若干意见第15条、第17条关于指定监护、协议监护的法定要件，如果第三人不认可，应当建议第三人向法院起诉确认指定监护。原审裁定第10页至第11页内容引用《残疾人证管理办法》论证主体资格不适格。仔细分析，原审的论证与裁定结果之间的冲突和矛盾十分强烈，具体表现：裁定书第2页认可原告诉讼“请求判令被告受理原告申请”；第11页查明“四、县级残联负责受理本辖区内申请人办证申请……填发残疾人证并向市级残联报审……县级残联受理、初审意见正确……予以批准”……。根据规定，原审法院认定“被告只有受理申请、审核的职责”，该审查认定属于被诉机关的职责内容，全案完全吻合原告起诉要求被告“受理审查”的诉讼请求，缘何还要自相矛盾地裁定驳回起诉。上诉人起诉“巴林左旗残疾人联合会”履行职责，具有明确的法律、法规依据，属于适格主体。（二）原审认为“赤峰市残疾人联合会系批准机关，应当诉批准机关”的理由，缺乏法律依据，违背以公章判断行政被告的法定标准：通过被诉机关填发的《残疾人证》查知，第二页加盖有上下级两个机关的公章，既有巴林左旗残疾人联合会的填证公章，又有赤峰市残疾人联合会的批准公章，两章同时出现在对外形成的证件上，而且都是2016年9月23日同一天（左旗离赤峰距离判断，根本不可能上下级同时盖章，应为下级机关利用上级机关事先套盖的空白证件）。两章同时出现在证件上，究竟该如何划分适格的被告，依据最高人民法院规定，应当审查批准机关的行为是“内部行政行为”还是“外部行政行为”，如果是内部行政报批行为，则根据原告的请求事项内容为条件，以“受理、初审、填发机关”为被告；如果无法查明内部或外部批报行为，则将上级机关列为共同被告。从《内蒙古自治区实施残疾人保障法办法》第三十九条规定查知，地方性自治条例明确规定“旗县级残疾人联合会负责办理残疾人证”，正因为无须行政相对人直接到市残联申请办证，因此，本案赤峰市残疾人联合会的批准行为，明显属于内部报批行为，原审裁定驳回，缺乏法律依据。（三）依据立法法规定，中国残疾人联合会属社团组织，其颁布的《残疾人证管理办法》既不是法律、行政法规，也不是部门规章，原审法院拿来当成裁判依据，违背《内蒙古自治区实施中华人民共和国残疾人保障法办法》第三十九条规定及《行政诉讼法》第五条、第六条规定：本案审理程序中被诉机关自始未能提交《残疾人证管理办法》等办证文件，原告查找并引用，需要解决的主要争议在于，残疾人证管理办法规定对“智力残疾人”在发证时应当由填发机关填写“监护人”。需要强调两方面的问题，一是如果涉及智力残疾人，应当填写监护人，属于填证机关的法定职责；二是智残持证人的证件栏填写的“监护人”，并非经法律程序指定或确定的监护人，属于提出申请办证、换证或更正错误的代理人；第三人虚构事实自称“监护人”申请换证，无论如何也不能变成法定监护人，被诉机关也承认不是认定法定监护人的凭证。据此发现，法院反过来要将“填写的监护人”看成“法定监护人”，尽而帮助被诉机关逼迫原告再通过打民事官司确定监护人，法院的推导实属错误，原审法院非要在极其简单的案件面前，表现的如此分裂，有悖法理情理，自相矛盾的问题十分突出。本案并非监护人之争，而是残联填写错误的更正问题，《残疾人证》内容需要变更的，经核实后给予更正，更正程序为“由本人或监护人带身份证、户籍证明和户口所在地村居委会出具的相关证明到旗县残联办理更正”。民法通则规定根据监护事实与被监护人的生活紧密度予以确定，不考虑监护事实就会产生空档期，不利于被监护人的生存，这是残疾人保障法规定的基本价值。本案上诉人提交西郊村的会议纪要，属于基层组织指定监护人，且有监护协议，被诉机关及审理法院不可以“鼓励当事人多打官司”的方式激化矛盾。第三人虚构事实争夺残疾人财产，相关单位对举手之劳予以拒绝，法院当为不为，在事关残疾人权益保障的大是大非面前无所适从，有失公序良知。四、突袭裁定变相剥夺诉权原审裁定适用《行政诉讼法》第四十九条规定为裁驳依据，而该四十九条规定专指起诉条件和内容，其中“有明确的被告”指原告所诉被告不清楚、不具体，无法确定的情形。原审裁驳本意并不适用行政诉讼法第四十九条规定，依据新行政诉讼法司法解释第三条三项之规定“错列被告且拒绝变更的”，据此，如果法院认为原告所诉被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，可以裁定驳回起诉，依据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的意见》第二十三条，《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条规定，针对应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。根据行政诉讼以“加盖公章”及“对外作出”两个判定适格被告的标准，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，上下级机关共同盖章出证的，至少属于“共同被告”，应当追加市残联进入诉讼。坚持行政诉讼法有效解决争议的立法宗旨，如若法院庭审结束后，突然想起被告不适格的，应当重新开庭征求原告的意见，原告不同意的，应当追加上级机关为共同被告。最高人民法院司法解释明确规定了人民法院“应当告知原告变更被告”“不同意变更应当追加被告”的法定义务。本案审理中原审未经征求原告的意见、未经追加被告，“以被告不适格为由”突然袭击作出裁定驳回，法院偷偷摸摸地违法裁定，破坏了司法公正和效率。对于驳回起诉的裁定，原《贯彻意见》第77条第2款规定，第二审人民法院审理不服第一审人民法院裁定驳回起诉的上诉案件，认为一审裁定有错误，应裁定撤销一审裁定，发回原审人民法院重新审理。《若干解释》延续了上述规定，司法解释第68条规定，第二审人民法院经审理认为原审人民法院驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法继续审理。对于不服驳回起诉的裁定，原《贯彻意见》与《若干解释》规定有区别，原《贯彻意见》规定“重新审理”，《若干解释》规定“继续审理”，从侧面反映第二审程序作为第一审程序的继续，实行“继续审理”模式。因此，二审程序中发现原审应当追加而未追加被告的，可以撤销原审裁定，指令追加被告继续审理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条（二）（四）项规定，撤销原审裁定，改判确认被诉机关不予受理行为违法，判令限期受理审查并上报，或指令原审追加被告重新审理。

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