卜安淳：有关农村治理问题的一点看法

【按：这是在江苏师范大学法学院主办的“基层社会治理与乡村法治建设高层论坛”上的发言文章】有关农村治理问题的一点看法卜安淳【摘要】探讨农村治理问题不能忽视农村城镇化带来的问题。农村治理问题主要存在土地问题、人口问题和文化问题。“农村土地集体所有”存在历史的问题、法律的问题和现实操控中的问题，是农村治理中最易引发矛盾和冲突的问题。三农问题的关键应该是农业问题。理清土地的法律关系，真正解决土地问题，是解决三农问题的首要问题，也是农村治理的核心问题。这需要法学家们做理论的分析和制度的构设。所谓新乡贤应该是在农业生产合作化中带领农民们创业致富的人。【关键词】农村治理，土地问题，三农问题，农村土地集体所有，农业生产合作化当代中国社会，对农村问题似乎越来越重视。农村城镇化是现今深化改革的重要内容。农村城镇化是为了农业现代化，还是为了农村土地商品化？或者是为了把农业劳动力彻底转变为工商业劳动力？我还看不明白。从字面上理解，农村城镇化应该就是把农村变成城镇，换句话说，就是消灭掉农村，都建成城镇。假如农村被消灭掉，原来农村的土地上都建成城镇，农村的所有问题就没有了，所有问题就都变成了城镇的问题了。城镇化了的农村应该是城镇，不再是农村。所以，展望未来，我们关注农村问题的眼光是否应该转变？是否应该转变为关注新城镇的问题，即关注由农村改建成的城镇的问题。当一系列的农村问题都转变成了新城镇问题，新城镇的治理问题也就不再是农村的治理问题，而是城镇的治理问题了。只是，农村深化改革的进展可能不会如想像中的那么高速，前景也未必就那么乐观。农村城镇化，农村土地商品化，大规模拆除农村后大规模新建城镇，会大规模地促进GDP增长，带来所谓的经济繁荣。但现在已有的城镇化建设中建起的房屋已大量积压，三线城市四线城市的房价已不断下跌，再拆掉农村建城镇，其成本投入和效益产出，真的就能稳赚不赔么？据说，农民都想变成城里人，但变成城里人之后的农民还是农民么？他们还愿意从事农业生产么？假如不管他们愿意不愿意仍然要让他们从事农业生产，他们能算城里人么？假如农村人都变成城镇人，农业劳动力都变成了工商业劳动力，农业生产怎么办？全部由机器人从事农业生产，相关的工业技术赶得及么？这些疑问消除不了，农村城镇化就不能爽爽快快地大规模展开。农村不能快速城镇化，农村问题就不能快速消除。农业问题、农村问题、农民问题（所谓三农问题）就可能长时期要存在。所以，农村治理问题依然有讨论和解决的必要。但是，尽管农村城镇化难以快速实现，农村城镇化作为深化改革的重大内容却已经启动了，无论是当下的现实还是可以预想的未来，农村城镇化对中国农村的促变作用都是不得不重视的。所以，我们探讨三农问题不能忽视农村城镇化带来的问题，探讨农村治理问题不能忽视农村城镇化带来的治理问题。还需要明白的是，中国的农村是多种样态多样形貌的，不同地区的农村是不一样的，同一地区的农村也不一定相同。共和国曾经用统一的模式解决农村的治理问题。人民公社的治理成效如何，学术性的评述并不充分，但试行了二十多年的人民公社制度已被废弃了三十多年了，现在的政治经济形势之下，类似的农村治理模式可能是搞不起来了。人民公社制度废弃之后制定的有关农村治理的法律是主张农村搞村民自治的（《村民委员会组织法》），农村村民自治意味着农村村民可以自主选择适合各自村子的治理制度和治理方式。正是因此，在小岗村治理方式向全国推广之后，华西村、南街村、大寨村等村的村民们可以搞自己的治理方式。在这样的法律制度和农村形势下，应该没有必要弄出适合所有农村的治理模式，弄出来也未必真的有用。探讨农村治理问题，我们需要先弄明白农村治理面临的问题。农村治理问题主要存在那些困难，我这里主要提一提土地问题、人口问题和文化问题这三个方面。一是土地问题。农村城镇化瞄准的重要目标之一应该是农村的土地。农村土地问题曾经是中国革命所要解决的首要问题。正是农村土地问题解决得好，中国革命才得以成功，我们这个共和国才得以建立。共和国建立后，建设社会主义社会，最重要的依然是解决农村土地问题。人民公社化是50-60年代解决农村土地问题的方法，去人民公社化是80年代解决农村土地问题的方法。人民公社化弄出个农村土地集体所有制，其所谓集体就是人民公社的生产大队和生产队；去人民公社化去掉了这个集体，人民公社及其生产大队和生产队都被废弃了，但农村土地却依然是集体所有。这是当时的改革者故意为之，还改革没能深化的结果？今天的深化改革能不能把成立人民公社（及其生产大队和生产队）之前原属于农民家庭的土地归还给农民家庭？农村城镇化能否先把人民公社化之前本来属于农民家庭的土地先还归农民家庭后才搞城镇化？这方面，我们好像看不到希望。去人民公社化之后，在所谓集体所有的名义下，农村土地由村民委员会管理，实际上是由村委会的官员们掌控，这是农村土地近三十年来存在的一个大问题。存在这一重大土地问题的状况下搞农村城镇化，土地问题引起的各种问题就更为严重。还有，人民公社化不是将所有土地都并入人民公社的生产大队和生产队，自留地、自留林、自留山之类是集体所有之外的农民家庭所有。去人民公社化之后，自留地、自留林、自留山之类却都成了集体所有，甚至一直归家庭所有的宅基地也成了集体所有。这一改革措施对农民土地所有权的剥夺很是彻底，名义上的集体所有实际上让农民家庭完全失去了土地所有权。我们的法学界很少有人讨论土地所有制的法理性质。宪法意义的土地国有权与民法意义的土地所权有也很少有学者做理论的界别。从宪法意义上说，所有土地都是国家所有，这叫做国家的领土主权。正是在这个意义上，我们说台湾是中国领土，南海诸岛是中国领土，钓鱼岛是中国领土。即使钓鱼岛真的是某个日本家庭的财产，那也只是在民法意义上这个岛屿的土地财产权归这个家庭所有；即使日本国家把钓鱼岛从那个家庭手中购买下来，日本国也只是在民法意义上拥有这个岛屿的土地财产权。正如中国在日本国内有某些土地财产权，并不意味着那些土地在宪法上属于中国，因而是中国领土。据说谷开来在法国有一座小楼（又据说那小楼其实是姜丰的），即使那小楼的宅基地的土地财产权也属于中国人，在宪法意义上，那也是法国的土地，属于法国的领土。从民法意义上说，土地作为财产权的客体，既可以为国家所有，也可以为集体所有，当然也可以为家庭所有或个人所有。土地属于国家（土地国有），国家是土地所有权的主体。土地属于集体（集体所有），集体是土地所有权的主体。土地属于家庭或个人（土地私有），家庭或个人是土地所有权的主体。现在最大的问题是：农村土地属于集体，却没有法律上真正适格的集体存在，即农村土地集体所有没有适格的所有权主体。农村土地集体所有的所有权主体原来是人民公社的生产大队和生产队。人民公社的生产大队和生产队之所以成为集体，之所以是农村土地集体所有的所有权主体，是因为人民公社及其生产大队和生产队是农民自愿组织而成的，人民公社的生产大队和生产队拥有的土地是农民们组织公社成立生产大队和生产队时将自己的土地作为资本投入的。人民公社的生产大队和生产队实际上是一种农民合作生产经营公司。这种生产经营公司组建，合作者们共同出资，土地作为最重要的出资内容。这种生产经营公司解散，按照通常的法理，公司资产（包括土地资产）应当分给合作者们。所以，人民公社及其生产大队和生产队解散，生产大队和生产队拥有的土地资产就应当分还给组成生产大队和生产队的农民（社员）们。人民公社及其生产大队和生产队解散了，农村土地集体所有的集体不存在了，却依然规定农村土地集体所有，把民法意义上的土地财产权归属于实际上不存在的民事主体（所谓农村集体），农村土地问题的症结，正在于此。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织（《村民委员会组织法》第二条），不是从事财产经营的经济组织，不是物权意义上的财产权主体，不能成为农村土地所有权的主体。《村民委员会组织法》规定把“属于村农民集体所有的土地”交由村民委员会管理（第八条），人民公社的生产大队和生产队集体所有的土地由此落入村民委员会手中，但这并没有从法律上解决“属于村农民集体所有的土地”的那个集体在实际上缺失的问题。现在的“农村土地集体所有”存在历史的问题、法律的问题和现实操控中的问题，这是农村治理中最易引发矛盾和冲突的问题。土地问题与农村城镇化问题结合起来，征地补偿归属的问题就凸显出来。农村土地被大规模地征用后，失地农民今后怎么办的问题也凸显出来。农村土地浪费严重、退化严重、污染严重、水旱灾害严重等许多问题也都与“农村土地集体所有”缺失真正的所有权主体有重大关联。二是人口问题。农村城镇化被定为农村深化改革的一种方向，但中国不能也不可能取消农业，显然这也是不容置疑的。那么，农民必须有。农民必须有，谁来当农民？广阔天地大有作为，城市知识青年到农村去。这种“上山下乡”运动已被完全废弃了。近四十年来，只有农村劳动力向城镇流动，没有城镇劳动力往农村流动。农村城镇化让农村户籍与城镇户籍同一化，新老城镇人员会否乐意从事农业？可能会有不少人乐于投资农业，但恐怕很少有人会乐意从事农业生产的具体操作性工作。农业生产的具体工作谁们来做？计划生育三十年，已使农业人口快速老龄化。农民进城打工，更使实际上从事农业的人口迅速老龄化。老龄化的人口多疾病，老龄化的人口乏活力，人口老龄化的农村社会少生气。除了有利于市场化的医疗事业赚钱外，人口老龄化对农村治理很不利。三是文化问题。老龄化在城市，可能带来年轻人啃老的问题，在农村一般会出现嫌老弃老的问题。儿女都盖了新楼，新楼附近往往有低矮的旧屋或新搭的小屋。那旧屋、小屋是父母们的居室。不能完全从道德角度分析这种现象，可看成是一种社会风气。老人们对这种状况一般能接受。他们也有自己的追求：盖庙宇，拜菩萨，参加老人会，清明、十一朝聚起来喝酒聊天……年轻人在打工之余则是打扑克、玩麻将或赌博，还有的吸食毒品。他们一般不懂得如何教育子女，只知晓子女读书要花钱。他们一般也不懂得如何孝顺父母，只知晓父母去世后要操办丧事。他们中挣了大钱的出资请戏班子唱大戏，欠了大债的跑路逃亡不敢回家乡……人口问题、文化问题不一定造成农村治理中的麻烦，但要想使农村治理显出些现代化的光彩来，人口问题、文化问题可能会产生负面的作用。那么，当今的农村该如何治理？我想不出好的法子，只能试着谈点儿想法。农业问题、农村问题、农民问题这三农问题似乎是这些年来从上到下都特别重视的问题。农村治理的关切点应该是农民问题，农村城镇化的关切点可能是农村问题。但我认为，解决三农问题的关键环节，既不在农民问题，也不在农村问题，应该是农业问题。农业问题解决得好，农村问题、农民问题也能随之解决，否则三农问题都解决不了。共和国初年，解决农业问题是国家高层的重要决策内容。“农业的根本出路在于机械化。”把农业现代化的方向定为农业机械化，已是50年代末60年代初的事了。但当时农业发展面临的最大困难是水旱灾害严重，因此农业机械化之前先要实现农田水利化。人民公社化给农田水利化的实现提供了力量，二十年的人民公社经营，基本实现了全国范围的农田水利化，随后开始了农业机械化的尝试。历史和现实告诉我们，随着人民公社化的终结，农业机械化停顿下来。三十多年来忽视水利设施修建，人民公社经营中的农田水利化成果也快要消费净尽了。当今中国，水害问题越来越严重化，无论有水（洪涝）还是无水（干旱）都造成灾害。今年才到四月，南方就频发水害事件。水旱灾害问题解决不了，农田水利化泡汤，农业机械化就难以实现，农业现代化也就只能是奢望。当然，从当今和未来的人类需求看，农业现代化目标，还需要在农田水利化、农业机械化的基础上实现农业产品的优良化、精品化。在当今形势下，国家应当从改革红利中拿出足够的份额，从事农田水利建设，支持农业机械化发展，帮助农民改良品种、改进种植技术以实现农产品的优良化、精品化。所谓改革红利，占比最大的是从转变为城镇劳动力的农村劳动力（所谓农民工）身上吸取来的，还有一部分来源于对农产品价格的长期压低。反哺农业的概念已提出好多年了。“反哺”这个词选用得很好。这个词承认了长期以来农业哺育工业、农村哺育城镇的历史和现实。但是，弄农村城镇化，真的是在反哺农业么？现在我们政府的农业管理行政部门在忙着推广转基因农作物种植，对农产品的优良化、精品化却不思作为，不去支持，农业的发展方向到底是什么？农业的发展方向不明白，农业的水利化、机械化实现不了，农业产品不能优良化、精品化，这许多农业问题解决不了，农民（真正从事农业生产的公民）的收益就无法真正地增长，要农民让出土地以便资本家投资建房卖钱，更是要截断农民的基业。这算什么解决农民问题和农村问题？并且，无论是要搞好农业水利化、机械化，还是要农民让出土地给他人建房卖钱，都应当首先理清农村土地的法律关系，明确农村土地的财产权主体。所以，理清土地的法律关系，真正地解决土地问题，是解决三农问题的首要问题，当然也应该是农村治理的核心问题。但理清农村土地的法律关系，明确农村土地的财产权主体，这是国家层面的问题，需要恰当的顶层设计，需要法学家们做理论的分析和制度的构设。国家领导层，学者精英们，应该能明白改革只是手段，国家富强、民众富裕、社会安定、人民幸福才是目的。民众富裕不是民众中的部分人富裕，人民幸福也不是公民中的部分人幸福。不可能家家一样富裕，也不可能人人一样快乐，但从国家治理层面考虑，应该是共同富裕，大家幸福。所以，无论如何深化改革，都不要把智慧用在弄出各种从农民手中抢夺土地、抢夺利益的方案之上。探讨农村治理，也不应该只是想着做治理的主体，把农村人口或新城镇人口都看做治理的对象。中国革命，从原来的地主富农手中把土地拿出来，平均分配给所有农民（包括原来的地主富农）。人民公社化并没有剥夺农民的土地所有权（没有弄土地国有，甚至没有弄公社所有，而是社队集体所有），没有深化的改革反而实际上剥夺了农民的土地所有权，现在搞改革深化，是否应该把土地所有权真正还给农民？法律上，可以规定禁止民法意义上的土地买卖，但可以规定民法意义上的土地使用权转让。法律上理清土地权属，有利于土地权益真正地恰当地归属于农民家庭。相反，法律上理不清土地权属，土地权益就容易实际上被村官们操控，村官们就容易因此而腐败，农村治理就可能因此而糟糕。农村需要集体化，但不能是名义上的集体化，更不能是以“集体所有”的名义剥夺农民应有的权益。农村公社化可能搞不起来了，但农业生产合作化应该能搞起来（依据《农民专业合作社法》）。这也是农村改革中的重要内容。如果真有什么新乡贤，那应该就是农业生产合作化的带头人，应该是在农业生产合作化中带领农民们创业致富的人。通过农业生产合作社组织农民生产，发展农业机械化，修建水利设施，改进耕作技术，优化作物品种，农民才有学习新技术、新知识的动力，农村的文化风气才能往健康的方向转变，农村土地浪费严重、退化严重、污染严重、水旱灾害严重等问题才可能逐渐缓解。卜安淳 2016年4月于江宁

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