第275篇：民办义务教育学校，寒冬是否到来？
来源：法学卡夫卡 作者：法学卡夫卡 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：时政国政 民办义务教育学校，寒冬是否到来？（20161102期小强大视野文案）汪江连主持人：从10月31日起至11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议正在北京举行。其中《民办教育促进法》的修改引发关注，11月1日，该法修正案草案进行了三审，不出意外将在
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时政国政 民办义务教育学校，寒冬是否到来？（20161102期小强大视野文案）汪江连主持人：从10月31日起至11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议正在北京举行。其中《民办教育促进法》的修改引发关注，11月1日，该法修正案草案进行了三审，不出意外将在最终的表决中予以通过。在审议的过程中，如下的条款引发热议：【出字幕】草案第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”对此，有评论认为：“这条法规一旦通过，上万所民办学校日子没法过了。”汪老师，你怎么看？汪江连：这个评论来自一个号称冰川的公号，是冰川观察栏目推送的，作者署名为龙树。如果单看这条规定，确实会大幅度冲击实施义务教育的民办学校。从字面来看，未来的民办学校要实施义务教育的话，只能选择设立为或改制为非营利性的民办学校。实践中，会导致大量的实施义务教育的民办贵族学校无以为继。很可能对此类民办学校与公办的义务阶段教育学校有“大洗牌”的效应。主持人：到底我们国家的义务教育阶段的公办学校和民办学校情况发展的如何呢？汪江连：实话说，民办学校在义务教育中扮演的角色越来越重要。有一组数据充分说明了问题：【出字幕】教育部公布的《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，截止到2015年，我国民办普通小学有5859所，每年招生124.36万人，在校生713.82万人（义务教育小学共19.05万所、在校生是九千多万）；民办普通初中有4876所，每年招生170.73万人，在校生502.93万人（义务教育初中是5.24万所、在校生四千三百多万）。总之：民办学校和学生占约十分之一。其实，作用还是蛮大的。主持人：我们的民办教育促进法到现在有十几年的历史了，这次如此修订，是否应该有什么原因？或者作出这样的修订理由何在？汪江连：第19条的前面一句话是修正案二稿时有人提出的，进而有人提出了后面的限制条款。官方给出的理由是：【出字幕】据新华社报道，全国人大法律委员会副主任委员李连宁向大会作说明时表示：第一，有的常委会委员、地方和社会公众提出，在义务教育领域，应当限制举办营利性民办学校。第二，教育部还提出，根据党中央精神，不允许举办营利性民办义务教育阶段学校，建议予以明确。进一步的理由没有说，我们理解有如下几个原因：第一，突出义务教育的公益性，借以引导更多的中小学教育资源进入到义务教育领域。第二，保障更多的公平平等教育机会，让义务阶段的教育更少的收费、更多人受益。第三，有关部门和官员对“义务教育”的理解，可能认为既然是义务教育，就不应该是营利教育。其实，还有一些复杂的原因，如公办义务教育学校受到了民办教育的冲击，在升学等方面不景气；公办义务教育资源流向了民办义务教育，导致公办义务教育学校出现师资和生源双重困难。于是，政府为了保公办义务教育学校的发展，只要限制营利性民办教育的发展。主持人：那么，现在这些实质上在营利的实施义务教育的民办学校，是否日子就无以为继了呢？汪江连：那倒也不完全是如此。我们要注意，这个修订有一个背景：2003年9月1日实施的《民办教育促进法》对民办教育有一个定性，即“民办教育事业属于公益性事业。”不能以营利为目的，在这个前提下，民办教育可以享受土地、财税等方面的优惠待遇。为了适度平衡，该法有一条非常模糊的规定：【见字幕】第51条：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。所以，直到该法在实质性修改之前，所有的民办学校理论上都不能以营利为目的，更不能按照公司等企业法人方式来运行的。当然，“合理回报”的解释边界是比较大的，基本上所有的民办学校也都用这一条来解决所谓投资与回报动力的问题。毕竟，民办学校总不能都是做公益、慈善吧。既然要引导民间资本进入到教育领域，我想也应该允许人家有钱可赚，即：又做了社会事业，也做了经营事业。主持人：那为什么要守着“合理回报”这个边界呢？汪江连：因为我们的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》明确规定了“学校不能营利。”要让民办教育营利，必须修订教育的基本法，即《教育法》。好在，2015年9月至2015年10月,全国人大常委会就《教育法律一揽子修正案(草案)》对社会公开征求意见,并在2015年12月27日的全国人大常委会第十八次会议上审议通过了《教育法》、《高等教育法》的修订案并获得通过，删除了“不得以营利为目的”的限制。这等于给民办教育松绑了。当然我们的《宪法》没有对民办教育是否可营利有所规定。然而，主要的问题是《义务教育法》与《民办教育促进法》的关系。第二条规定：“国家实施九年制义务教育。实施义务教育，不收学费、杂费。”于是，有一种观点认为：实施义务教育的民办学校，显然是不能营利的，甚至不能获得“合理回报”。这个理解有所片面。主持人：我们也有一个疑问：既然《义务教育法》明确规定了“免费、免试，就近入学”，那为什么现在很多民办学校，还依然会高收费、复杂的考核，且也不适用于就近入学呢？汪江连：首先，公民有义务教育的权利和义务。其次，作为一种权利，国家负有提供基本的义务教育机会的义务，只要适龄儿童，都应该有学上。再次，但适龄儿童的家长，有权利选择到公办还是民办的学校去接受义务教育。如果是公办学校，或者享受国家财政支持的民办学校，是要按照《义务教育法》的相关规定来开展教育的。最后，还有部分的民办学校，虽然开展了义务教育，但他们按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，得到了国家的政策支持，而非办义务教育的特殊支持，故而，它仅需要按照《民办教育促进法》来办教育即可，该法没有规定的，适用《义务教育法》。比如，学制啊，教学计划啊，入学年龄啊等等。基本上过去是这样操作的。你让民办教育“免费、就近入学”是不利于鼓励民办教育的发展的，既然不是就近入学，也不是符合基本条件民办学校就应该接收，于是，自然“收费、考核”入学成为他们的必由之路了。民办学校的吸引力就是“更优质的办学条件、师资力量、设施机制，甚至先进的办学理念、灵活的教育方式等等”。一旦，把民办学校完全纳入到与公办学校一样的管理方式，那民办学校，只能逐步从义务教育中撤出来。主持人：你认为，这样的规定，它有什么益处？汪江连：当然，让营利性民办学校退出义务教育，其直接的益处有两个：第一，的确会实质上拉近义务教育的差距，使大家更多的回到一个起跑线上；好比过去赛跑，一部分人是徒步，一部分人可能是骑车、开车；现在，大家都要徒步，即使有能力和条件骑车、开车，也不允许了。教育的差异化格局会适当消解。第二，公办义务教育的困境会有一定程度的改善。主持人：我们是否可以这样理解，民办教育促进法的发展有三个时期：第一个时期，2003年至2015年，不准有营利目的，但可以有合理回报；第二个时期，2015年到2017年9月1日，是取消了营利性限制的时期，无论是义务的还是非义务的民办学校，都可以营利。第三个时期，2017年9月1日，新的民办教育促进法实施后，民办教育分流为非营利性和营利性两种类型的时期，但实施义务教育的民办学校不得营利。汪江连：是的，基本上可以这样理解。实际上，2015年-2017年，是教育法体系化修改的过渡时期，到2017年9月1日，基本到位了。到位后的民办教育，突出的特点是：非义务的民办教育是否营利，大幅度松绑；义务的民办教育，不再有营利的空间。甚至根据分类管理的规则，恐怕连“合理回报”也将受到限制。这也是评论认为，倒退的原因。主持人：你觉得这一修正案被通过的可能性多大？汪江连：按照立法惯例，经过三次审议，民法教育促进法是必然要通过的。只是，既然第九条是后来加上去的，那么，在最后一刻做适度调整的可能性还是存在的。前面的分类是没有多大问题的，而是否把对义务教育的民办营利学校只限制取消。我个人认为，有可能、不确定。主持人：如果这个修正案得到通过的话，你认为单单看“不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”会对义务教育的影响有多大？对此类民办学校的影响多大？汪江连：我相信，对实施义务教育的民办学校，具有大洗牌的效果。当然，我们进一步分析此一规定可能引发的连锁反应（当然，这种连锁反应不会马上显现）：第一，学区房概念将再次升温；第二，公办教育资源尤其是优质教育资源的分配进一步紧张；第三，中小学入学难的问题将更为严重；第四，将有更多的家庭把孩子送往境外接受小学初中教育；第五，游走于法律边缘的所谓“私塾类学校”会更多，甚至有的家庭可能会选择放弃义务教育（当然这样会有法律风险）；第六，条件优厚的家庭会遇到寻找优质义务教育资源的瓶颈；第七，非营利性但实施义务教育的民办学校会显著少于目前的民办学校；第八，非义务教育的民办学校会有更大竞争力；第九，各类的培训学校、周末学校将大幅度增加，中小学教师兼职从事教育培训等会大幅度增加。总之，义务教育的资源会更趋短缺，尤其是差异化的资源更加短缺。到底结果如何？我们只能等待了。
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