【以案说法】 如何实现有案必立，有诉必理的司法承诺呢？
来源：王久毅 作者：王久毅 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法律实务 【以案说法】如何实现有案必立，有诉必理的司法承诺呢？答案是：以当事人主义为主，以职权主义为辅。【案情】 案例一：原告葛洪斌、男、汉族、1934年10月29日出生，住所地牡丹江市爱民区东新荣街新荣小区。被告牡丹江市人民政府，地址牡丹江市江南党
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法律实务 【以案说法】如何实现有案必立，有诉必理的司法承诺呢？答案是：以当事人主义为主，以职权主义为辅。【案情】 案例一：原告葛洪斌、男、汉族、1934年10月29日出生，住所地牡丹江市爱民区东新荣街新荣小区。被告牡丹江市人民政府，地址牡丹江市江南党政办公中心，市长刘忻。原告葛洪斌不服被告牡丹江市人民政府做出的牡政复决【2016】9号“驳回申请人提出的行政复议申请。”的行政复议决定。请求事项1、撤销牡丹江市人民政府做出的牡政复决【2016】9号“驳回申请人提出的行政复议申请。”的行政复议决定。 2、责令被告指令牡丹江市司法局指定由牡丹江公证处进行公证复查。事实与理由 2016年9月10日，原告接到被告做出的牡丹江市人民政府牡政复决【2016】9号的《行政复议决定书》，对“驳回申请人提出的行政复议申请。”的行政复议决定不服。理由是：2016年5月28日，原告向牡丹江市司法局提出公证复查申请，超过两个月被告既没有责令牡丹江公证处进行公证复查，又没有做出书面答复，侵犯了原告的知情权和请求权；原告向被告提出行政复议申请。2016年9月10日，被告做出的牡丹江市人民政府牡政复决【2016】9号的“驳回申请人提出的行政复议申请。”的《行政复议决定书》，理由是：依法应当牡丹江市公证处提出公证复查申请，而不应当向牡丹江市司法局提出行政申请。原告认为其理由不能成立：所谓给原告的公证，是当时牡丹江市第三公证处做出的错误公证，现牡丹江市第三公证处已经被牡丹江市司法局撤销，责任不在原告也与原告无关，牡丹江市司法局有义务指定牡丹江公证处复查，而原告没有权利要求牡丹江公证处复查；被告侵犯了原告的请求权。此致黑龙江省农垦中级法院原告：葛洪斌签字2016年9月22日 案例二：原告马君、男、汉，1954年5月19日出生，黑龙江省东宁县东宁镇繁荣街繁荣小区。被告牡丹江市人民政府，地址黑龙江省牡丹江市江南新区党政办公中心，法定代表人：高岩，职务代市长。案由马君不服牡丹江市人民政府牡政复决【2016】12号《行政复议决定书》驳回申请人的行政复议申请的决定侵权一案。请求事项1、撤销被告牡丹江市人民政府牡政复决【2016】12号《行政复议决定书》；2、判令被告责令牡丹江市住房保障和房产管理局协助牡丹江市国土资源局纠正给原告出图错误，履行协助法院执行义务，维护原告的合法权益。事实与理由2006年12月25日，牡丹江市阳明区人民法院做出（2000）牡阳法执字第178一2号《协助执行通知书》，要求将房产图号9999一9999一19999，产籍图号2208一47一1，产权证号18373号交付给原告，而牡丹江市住房保障和房产管理局由于疏忽大意错误出图，造成原告无法取得房屋产权凭证，侵犯了原告的房屋产权。2016年6月27日，原告向牡丹江市住房保障和房产管理局提出纠正错误的《行政申请书》没有任何答复，侵犯了原告知情权。2016年9月2日，原告向被告提出《行政复议申请书》。2016年11月1日，原告收到被告邮寄的牡丹江市人民政府牡政复决【2016】12号《行政复议决定书》，作出驳回申请人的行政复议申请决定，被告侵犯了原告的请求权。原告认为，被告驳回申请人的行政复议申请的理由不能成立：因为2016年6月27日，原告已经向牡丹江市住房保障和房产管理局提出纠正错误的《行政申请书》；而2016年8月15日，牡丹江市房产局的部分职能转移给国土资源局这与被告有关与原告无关。对此，原告没有任何过错，作为人民的政府、诚信的政府、法治的政府，有义务衔接处理此事。此致黑龙江省农垦中级法院原告：马君签字 2016年11月14日案例三：原告牛桂花（化名）、女、1965年3月7日出生，住址黑龙江省牡丹江市爱民区北安乡金龙村。被告牡丹江市人民政府，地址黑龙江省牡丹江市江南新区党政办公中心，法定代表人：高岩，职务代市长。案由牛桂花不服牡丹江市人民政府牡政复决【2016】10号《行政复议决定书》驳回申请人的行政复议申请的决定侵权一案。请求事项1、撤销被告牡丹江市人民政府牡政复决【2016】10号《行政复议决定书》；2、判令被告责令牡丹江市爱民区人民政府履行解除对原告房照号013208的查封。事实与理由2002年8月21日，牡丹江市爱民区人民法院做出（2001）爱执民字第116一2号《协助执行通知书》解除了对左晶（系原告的丈夫，已经病故。）房地产的查封。2002年12月12日，牡丹江市爱民区人民政府（监察局）向牡丹江市产权地政处提出《关于查封崔永海等15户房照的请示》（其中包括左晶）。2015年11月23日，原告到牡丹江市房屋产权处办理房屋继承时才知道被查封事宜。于是，2016年6月3日原告向牡丹江市爱民区人民政府提出解除对房照号013208查封的《行政申请》后没有任何答复，侵犯了原告的知情权和房屋交易权；2016年8月7日，原告向被告提出《行政复议》，2016年11月1日，原告收到被告邮寄的牡丹江市人民政府牡政复决【2016】10号《行政复议决定书》作出驳回申请人的行政复议申请决定，侵犯了原告的请求权。 现根据《行政诉讼法》第二条、第三条、第十二条第十二项、第十五条、第十八条的规定和最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》第一条、第二条的规定以及黑龙江省高级人民法院《关于行政案件异地管辖若干问题的规定》第二条第二十二项的规定以及附件《全省中级人民法院异地管辖分工方案》第十五条的规定，特向贵院提起行政诉讼，请求受理。此致黑龙江省农垦中级法院原告牛桂花签字2016年11月14日【分歧】2016年9月22日，案例一的原告来到黑龙江省农垦中级法院，立案庭说：你应当到牡丹江市中级人民法院立案，理由是：应当将牡丹江市司法局列为共同被告；案例一的原告又来到牡丹江市中级人民法院，立案庭说：你应当到牡丹江市东安区人民法院立案，理由是：共同被告牡丹江市司法局在东安区人民法院管辖范围之内；案例一的原告又来到牡丹江市东安区人民法院，立案庭说：你应当到牡丹江市中级人民法院立案，理由是：东安区人民法院受理了对牡丹江市人民政府的行政诉讼案件；案例一的原告来到黑龙江省高级人民法院，立案庭说：你应当到牡丹江市中级人民法院立案，理由是：你的行政诉讼的实体问题涉及不动产，应当于不动产所在地的中级人民法院管辖。 案例二、案例三的原告人也遇到此类情况，由于案例二、案例三的原告人强烈要求在黑龙江省农垦中级法院立案，该院才勉强受理。【评述】在行政诉讼中，既有级别管辖，又有专属管辖；既有法定管辖，又有指定管辖；既有程序的诉讼，又有实体的诉讼。那么，如何实现有案必立，有诉必理的司法承诺呢？ 笔者认为：应当坚持以当事人主义（选择）为主，以职权主义（指定）为辅，坚持有利于行政相对人行政诉讼、方便行政相对人行政诉讼的司法原则。因为《行政诉讼法》的立法宗旨是：最大限度地保护行政相对人的合法权益，最大限度地监督行政机关的行政行为。要求：行政机关法定职责必须为，法无授权不得为，有权不得任性，只要行政机关不履行法定职责或者限制行政相对人的权益或者增加行政相对人的义务，都应当做出不利于行政机关的裁判。只有这样，才能实现司法为民的宗旨。以当事人主义（选择）为主作为惯例，以职权主义（指定）为辅作为一种例外。这是与人民法院，作为审判机关职能特点所决定的一一被动受案，居间裁判与能动司法相结合，避免机械办案。实践证明：机械办案，能够体现审判机关的职能特点，但是不能体现司法为民的宗旨。最大的弊病是举证风险转移给当事人。即：“谁主张权利，谁举证，举证不能负败诉责任。”持“法律证据不等于客观证据”的司法理念；而能动司法，最大的好处是既能体现审判机关的职能特点，又体现司法为民的宗旨。那就是立案以当事人主义（选择）为主作为惯例，以职权主义（指定）为辅作为一种例外，法庭调查以当事人举证为主（民事、刑事诉讼，行政诉讼实施举证倒置），以依据职权调查为辅，”持“虽然法律证据不等于客观证据，但是法律证据要更加接近客观证据，还原客观真实。”的司法理念。 其主要的法律依据是： 《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 【条文注释】：本条应注意以下两个方面的问题：1、行政行为包括作为、不作为和事实行为。原法用的是“具体行政行为”概念，本次修改将“具体行政行为”修改为“行政行为”，使本法的适用范围具有更大的包容性。可以从以下几点理解本法中的“行政行为”：（1）行政行为不包括行政机关制定的“规范性文件”。（2）行政行为既包括作为，也包括不作为（3）行政行为还包括“事实行为”。（4）行政行为包括行政机关签订、履行协议的行为。2、原法第25条第四款规定法律、法规授权的组织可以作为被告，即已视为行政机关，本法修改进一步扩大了行政机关的范围，将规章授权的组织作出的行政行为纳入本法调整范围。应当从以下几个方面理解本法所称的行政机关：（1）本法所称行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织。（2）规章授权社会组织行使行政管理权，受其他法律的限制。（3）行政机关工作人员履行职务的行为，就是行政机关的行为。（4）行政机关的内设机构、派出机构或者办事机构非经法律特别授权，不能以自己的名义作出行政行为。其所作的行政行为，属于无效行政行为，引起诉讼的，以其所在机关作为被告。《行政诉讼法》第三条 行政机关负责人出庭应诉人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。【条文注释】：根据本条规定，在行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人均应当出庭应诉，这是一个基本的原则。但是如果行政机关负责人有正当理由，确实不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。这里应当说明几点：一是这里的“行政机关负责人”，是指行政机关正职和副职领导人。二是在行政机关负责人确实不能出庭应诉的情况下，应当委托该行政机关的相应工作人员出庭，不能只委托律师出庭应诉。三是委托行政机关相应的工作人员出庭应诉要依法进行。行政诉讼法规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。根据这一规定，应当由行政机关法定代表人委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。同样，除法定代表人以外的其他行政机关负责人出庭应诉，也应当由行政机关法定代表人进行委托。委托诉讼代理人的程序，行政诉讼法没有具体规定，可以适用民事诉讼法的相关规定。 第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 解读：本条第（一）到第（六）项主要按照行政行为类型进行列举，第（七）项到第（十二）项主要按照被侵犯的权利进行列举，可能产生竞合，建议法院按当事人诉求确定案由。 （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； 解读：诉【行政处罚】。本项将“暂扣许可证和执照”行为明确为行政处罚，平息了实务界的争议。 （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； 解读：诉【行政强制】。本项将“行政强制执行”行为纳入可诉行为，与行政强制法进行了呼应。需要注意的是：①本项规定的“行政强制措施”，分《行政强制法》规定的、和其他法律规定的行政强制措施二种。劳动教养、收容教育等，即属于其他法律规定的行政强制措施。②行政强制执行，包含对行政强制措施的执行，和对其他具体行政行为（如行政处罚）的执行。 （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； 解读：诉【行政许可】。本项规定有省略内容。现予补上：“对行政机关作出的（行政许可决定或者）有关行政许可的其他决定不服的”。 （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； 解读：诉【行政裁决】。如果行政复议法第30-1款或相关司法解释未修改，则对涉及自然资源的行政确权决定（也即行政裁决行为）的起诉，仍需复议前置。 （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； 解读：诉【行政征收征用】。根据本款第11项规定，土地房屋征收补偿协议系行政合同（注：高法称行政合同为“行政协议”，以示与民事合同的区别），属于受案范围。 （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； 解读：诉【行政不作为】。注意：行政机关拒绝履行的行为，系作为类行为。而行政机关不予答复的行为，属不作为类行为。 （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； 解读：诉【侵犯经营权】。本项及下项规定只是将司法解释的有关内容纳入而已，亦无新意。 （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； 解读：诉【侵犯竞争权】。 （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； 解读：诉【乱要】。 （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； 解读：诉【不给】。所诉行政行为，可以是作为或不作为的行政行为。 （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 解读：【行政合同之诉】。本项规定明确将行政合同纳入受案范围，纠正了众多法怪认为的行政行为只是行政机关单方行为的错误看法，很[赞]；不过，行政合同是可诉行政行为的规定，并非新规定。行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议等的行为，系可诉行政行为的规定，属于【新规定】，很重要。 （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 解读：【兜底条款】。本项中“等合法权益”的规定，说明新法保护行政相对人的合法权益已不限于“人身权、财产权”，意义非凡。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 解读：本款所称的“其他行政案件”，主要是指行政赔偿案件。 【行政赔偿诉讼】不属于行政诉讼，是另类诉种，但与行诉法紧密相连。该种诉讼分附带提起、单独提出二种。起诉期限前者按新行诉法，后者按高法有关司法解释。 《行政诉讼法》第十五条的规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》“六、将第七条修改为第十八条，修改为“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖 最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》一、立案登记制改革的指导思想。（一）坚持正确政治方向。深入贯彻党的十八届四中全会精神，坚持党的群众路线，坚持司法为民公正司法，通过立案登记制改革，推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。（二）坚持以宪法和法律为依据。依法保障当事人行使诉讼权利，方便当事人诉讼，做到公开、透明、高效。（三）坚持有案必立、有诉必理。对符合法律规定条件的案件，法院必须依法受理，任何单位和个人不得以任何借口阻挠法院受理案件。二、登记立案范围。有下列情形之一的，应当登记立案：（一）与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的；（二）行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的；（三）属于告诉才处理的案件，被害人有证据证明的轻微刑事案件，以及被害人有证据证明应当追究被告人刑事责任而公安机关、人民检察院不予追究的案件，被害人告诉，且有明确的被告人、具体的诉讼请求和证明被告人犯罪事实的证据，属于受诉人民法院管辖的；（四）生效法律文书有给付内容且执行标的和被执行人明确，权利人或其继承人、权利承受人在法定期限内提出申请，属于受申请人民法院管辖的；（五）赔偿请求人向作为赔偿义务机关的人民法院提出申请，对人民法院、人民检察院、公安机关等作出的赔偿、复议决定或者对逾期不作为不服，提出赔偿申请的。 黑龙江省高级人民法院《关于行政案件异地管辖若干问题的规定》为推动行政审判管辖区域与行政管理区域适当分离，进一步促进行政案件依法公正审理，保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》及相关司法解释的规定，制定本规定。 第一条 行政案件异地管辖，是指本规定所确定的一审案件，通过统一指定的方式，由被告所在地之外的法院管辖，以及上级法院通过个案指定的方式，将行政案件交由被告所在地之外的法院管辖。 第二条 下列案件实行异地管辖，但原告书面申请不需要异地管辖的除外。 1.以县级人民政府为被告的案件，除依法应当由中级人民法院管辖的以外，由被告所在地之外的基层人民法院管辖。 2.中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，由被告所在地之外的中级人民法院管辖。 第三条 除上述案件外，针对下列情形，上级法院可以通过指定管辖的方式确定异地管辖法院。 1.对于下级法院管辖的案件，原告直接向上级法院起诉的，上级法院可以要求有管辖权的法院依法处理或者指定其他法院管辖。 2.下级法院认为自己不宜审理，需要由上级法院指定管辖的案件，可以报请上级法院决定。 3.原告认为被告所在地法院难以公正审理的，可以向受案法院申请其他法院管辖，受案法院应当及时报请上级法院决定。 第四条 对于符合本规定第二条异地管辖条件的，原告可以根据异地管辖分工方案直接向异地管辖法院起诉。 原告向被告所在地法院起诉的，被告所在地法院应当告知原告向异地管辖法院起诉，或者在收到起诉状后及时将相关材料移送至异地管辖法院。 第五条 被告所在地法院应当认真配合、协助异地管辖法院审理案件，确保案件依法公正及时审理。 第六条 异地管辖法院要充分考虑当事人诉讼的便利性，尽可能通过到当地调查取证、巡回审判等方式，减轻当事人诉讼负担。 第七条 全省中级人民法院异地管辖分工方案由省法院制定。 各中级人民法院负责制定本辖区基层法院的异地管辖分工方案。大庆市、伊春市、双鸭山市中级人民法院保持辖区集中管辖试点工作不变，不另行制定本辖区异地管辖分工方案。 第八条 本规定由省法院审判委员会负责解释，自2014年9月1日起施行。 附件：全省中级人民法院异地管辖分工方案 附件： 全省中级人民法院异地管辖分工方案 1.哈尔滨市中级人民法院管辖原由绥化市中级人民法院管辖的一审行政案件。 2.绥化市中级人民法院管辖原由大庆市中级人民法院管辖的一审行政案件。 3.大庆市中级人民法院管辖原由哈尔滨市中级人民法院管辖的一审行政案件。 4.齐齐哈尔市中级人民法院管辖原由大兴安岭地区中级人民法院管辖的一审行政案件。 5.大兴安岭地区中级人民法院管辖原由黑河市中级人民法院管辖的一审行政案件。 6.黑河市中级人民法院管辖原由齐齐哈尔市中级人民法院管辖的一审行政案件。 7.佳木斯市中级人民法院管辖原由伊春市中级人民法院管辖的一审行政案件。 8.伊春市中级人民法院管辖原由鹤岗市中级人民法院管辖的一审行政案件。 9.鹤岗市中级人民法院管辖原由佳木斯市中级人民法院管辖的一审行政案件。 10.鸡西市中级人民法院管辖原由双鸭山市中级人民法院管辖的一审行政案件。 11.双鸭山市中级人民法院管辖原由七台河市中级人民法院管辖的一审行政案件。 12.七台河市中级人民法院管辖原由鸡西市中级人民法院管辖的一审行政案件。 13.牡丹江市中级人民法院管辖原由林区中级人民法院管辖的一审行政案件。 14.林区中级人民法院管辖原由农垦中级法院管辖的一审行政案件。 15.农垦中级法院管辖原由牡丹江市中级人民法院管辖的一审行政案件。 （作者：王久毅）
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