谢星全、陈光：“央强地弱”政治信任结构与群体性事件
来源：基层司法 作者：基层司法 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：基层司法的前沿动态 “央强地弱”政治信任结构与群体性事件 谢星全、陈光作者简介：谢星全，四川大学公共管理学院博士生，研究方向为公共治理与公共服务评价，比较政治。陈光，西南交通大学公共管理与政法学院院长，教授，博士生导师,研究方向为公共治理与技
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基层司法的前沿动态 “央强地弱”政治信任结构与群体性事件 谢星全、陈光作者简介：谢星全，四川大学公共管理学院博士生，研究方向为公共治理与公共服务评价，比较政治。陈光，西南交通大学公共管理与政法学院院长，教授，博士生导师,研究方向为公共治理与技术创新。随着我国经济社会发展进入“新常态”及利益格局的重新调整，体现为利益博弈的社会冲突活动，持续威胁着社会稳定与公共秩序。群体性事件是我国社会冲突的特殊类型，作为非传统政治抗争活动，显著影响社会秩序与公共安全。积极预防与妥善处理群体性事件成为各级政府社会治理和维护社会稳定的关键环节。然而，群体性事件发展趋势不容乐观：1993年，我国共发生群体性事件约0.87万起，到2011年，群体性事件总数约13.9万起，平均每天大约380起。涉及人数也从70万人增加到300多万人。2015年我国群体性事件总数为28950起，地域分布遍及全国，特别集中在广东、云南、河南、四川、广西、湖南、山西等多发省域，行业领域涉及劳资纠纷、土地征用、房产纠纷、环境污染、医患冲突等多个议题，但民间金融、劳资纠纷和互联网专车所诱发的群体性事件尤其值得关注。一方面说明，群体性事件发生频率大，空间分布广；另一方面我国群体性事件呈现新特点，社会治理面临新挑战。因此，群体性事件一直是理论界和各级政府关注的重点和热点。虽然学界从政治体制、社会心理、利益格局等宏观角度论述群体性事件的发生机理，也从个体心理、收入差距、行为偏好等微观视角提出了解释框架。但立足于政治心理与非传统政治参与的理论联系，鲜有研究“央强地弱”差序政治信任结构对我国居民参与群体性事件的作用关系。因此，采用全国大规模调查数据解释我国差序政治信任结构与群体性事件的发生机理具有重要的政策价值和理论启迪。一、问题的提出（一）“央强地弱”政治信任结构何以形成我国“央强地弱”政治信任结构一方面与威权政治文化显著相关，另一方面与我国现行央-地权力配置结构及其政策体系有直接联系。主要表现在四个方面：一是中央与地方政策执行动机的差异。在缺乏直接选举制度的政治体制中，中央政府以执行宪法、人民意志及政治纲领为目标，而地方政府政策执行的显性利益回报主要是换取上级政府的认可或政治升迁而不是向本地民众直接负责。政策执行动机与政策目标的差异，民众渐次形成“中央制定政策好-地方政策执行走样”的刻板印象，政治信任的长期堆积形塑倒金字塔式的“权威崇拜”政治信任结构;二是单一制政体结构对权力配置的约束。中国是典型的单一制政体，中央除掌握国防和外交权利外，还掌握了大量立法、司法、财权、人事等大权，而另一方面地方政府却又承担了大量公共事务，但是上级政府特别是中央掌握着财力和人事大权，财权和事权匹配失衡，在“上面千条线下面一根针”的繁重压力体制下，各级政府不得选择变通性执行、象征性执行甚至不执行，政出多门、条款分割制约了政策执行的效果，公众的合理诉求和正当利益难以全部保障;三是中央掌握“国家主义”话语权和宣传优势。中央政府通过意识形态教育、国家主义宣传、举办国家庆典、盛大活动等寻求公众对中央的情感支持和爱国热情，而地方政府缺少这样的政治优势和资源，渐进形成了国家认同的“中心取向”而不是“区域主义”的民意政治；四是地理距离造成的信息内容的差异。在现代新闻传媒和舆论环境下，人们对信任对象的了解程度和距离正相关（孟天广，2014）。相对于从中央电视台等官方媒体获取对中央政府遥远而“美好”的印象，地方政府的施政行为直接暴露在公众而前，公众更容易获得关于地方政府不公正、腐败、低效率等负面信息，造成政府印象随行政层级递减的“天壤之别”，凸显了政治信任差序格局。（二）“央强地弱”政治信任结构何以表征依循选举制度与府际关系差异，按照“威权中央-民选联邦”政治体制类型，提炼两类政治信任结构模型：即倒金字塔式“央强地弱”政治信任结构与金字塔式“地强央弱”政治信任结构类型。前者主要存在与西方选举和联邦制国家，政治信任水平随行政层级的抬高而递减，体现了分权化、多元化、合作化治理特点。后者存续于威权型单一制国家或地区中，如中国、日本和台湾等东亚国家。政治信任水平随行政层级的升高而增加，呈现典型的威权化、科层化及管理化的特点。（三）“央强地弱”政治信任结构影响群体性抗争何以可能那么，我国“央强地弱”政治信任结构与民众非传统政治参与水平的联系在什么地方呢？或者说“央强地弱”政治信任结构是如何影响我国民众抗争性利益表达呢？它与群体性事件形成有何内在联系？从现实经验看，伴随着我国体制改革深化、社会结构变迁及民众权利意识和利益意识觉醒，中国民众己由被动的政治客体转变成了积极的政治主体，由传统的“工具化”的政治受众变成了现代“互动化”的政治参与者，由对政治权力的单向服从转变为对公共权力的监督与控制。他们己懂得依法抗争或理性维权，己不再迷信权力黑箱，而是越来越用批判的眼光看待公共权力及其行使者。在我国传统威权文化影响及单一制政体结构的约束下，即使利益表达渠道受阻及自身话语权微弱的现实情境下，民众仍然会寄希于上级政府或中央政府出面调停，通过参加群体性抗争的形式换取上级政府乃至中央政府的同情与支持，抵制地方政府不作为、乱作为的官僚行为，以维护自身合法利益。而“央强地弱”政治信任结构对抗争性民众采取越级维权或“示范性”利益抗争具有“推波助澜”的作用。因此，笔者认为我国独特的“央强地弱”政治信任结构对我国居民抗争性群体性事件具有重要影响。三、数据分析部分（略）四、结论（一）“央强地弱”政治信任结构显著影响群体性事件发生机理“央强地弱”政治信任结构不仅影响居民对周边是否发生群体性事件的感知水平，同时对居民参与周边群体性事件有“推波助澜”作用。我国公民对中央政府的高度信任与频繁的抗争性利益表达活动并存，在某种程度上反映了我国公民复杂的信任结构，即对中央政府信任度最高而对地方政府信任度最低的“央强地弱”的政治信任格局。在中国公民的政治信任中,“有相当部分是源于情感的信任,即对国家、政党以及对其它中央国家机关的积极情感。而源于现实的理性信任常常侵蚀其信任的感情部分，造成对地方政府低信任水平或不信任[8]。”政治心理的形成与政府行为密切联系。地方政府特别是基层政府不作为或乱作为，导致居民的利益诉求未得到有效回应，民众寄希于上级政府乃至中央政府进行“越级维权”或利益抗争就是必然的理论逻辑探寻民众政治信任差序化结构形成的深层因素，可能与我国公共参与制度滞后和地方政府行为失范有关。首先，由于我国政治参与体制的缺陷，民众不能有效通过“人大代表”、“政协委员”等传统政治代议机制进行利益表达和意见交换。当合法利益受损或爆发其他矛盾纠纷时，民众对中央政府高度信任而对地方政府不信任诱导民众采取越级抗争等方式吸引中央政府和新闻媒体的关注，换取上级政府和社会舆论的同情与支持，进而实现自己的利益诉求。其次，地方政府维稳模式的僵化，习惯以权力维稳替代法律维稳，造成官民对立、警民冲突事件不断发生，结果越维越不稳。最后，信任差距氛围与现实行政管理原则的对立，在地方政府行为失范的刺激下，不满情绪日益强烈，反基层行政体制意识开始形成。（二）外部政治功效感显著影响居民对周边群体性事件的感知水平我国群体性事件本质是由于公共参与制度安排的滞后产生的群体性利益表达活动，是公民与不同层级政府进行意见交换和信息反馈的政治社会系统的互动与调试过程。实证研究表明，“央强地弱”政治信任结构、社会公平、外部政治功效感显著影响居民感知周边群体性事件发生频率，且外政治功效感与个体是否参与群体性事件在0.001的水平上显著正相关，说明公民越认为政府对自己的诉求或意见重视程度越高，周边越有可能发生群体性事件。这暗示，如果上级政府或中央政府回应性越高，居民政治参与的积极性越强。因此，居民保持对中央政府高信任水平存在功利性动机，亦即欲利用中央政府的权威或政策效力约束地方政府行为以实现自己的合法诉求。同时，笔者验证了外部政治功效感还通过“央强地弱”政治信任结构间接影响居民对周边群体性事件感知水平。这表明在政治信任差序化结构下，外部政治功效感越高的居民越可能感知周边群体性事件的发生。学者王绍光、肯特·杰宁斯认为，外部政治功效感与政治参与正相关，而内部政治功效感与抗争性政治参与不相关。研究在，居民内部政治功效感对居民参与群体性抗争活动无显著影响，直接体现了我国公民内外部政治功效感的不平衡，反映了威权主义人格在某种程度上导致公民外部政治功效感的低水平。而现实情况刚好相反，正因为我国公民特别是农村居民由于教育程度不高导致外部政治功效感较高而内部政治功效感较弱，抗争性政治参与水平低，呈现非理性化倾向。但是，受政治意识形态宣传和革命教育的影响，民众对政府回应和主观期待的模糊化，表明我国公民外部政治功效感也存在被高估的可能。（三）公平感知、支出压力影响个体是否参与群体性事件社会公平、支出压力是直接影响公民是否参与群体性事件的重要因素。一方面，公平是个人对客观现实与理想预期差距的主观评价及心理感受，它受社会客观因素与主观心理因素双重影响。当客观的物质利益需求不能有效得到满足，合法利益遭受侵害，且无法通过体制内途径伸张利益，那么民众对制度的公平性等价值观念的怀疑、不满、甚至是怨恨等负面心理就成为群体性事件发泄的心理因素。另一方面，收入差距与贫富悬殊等利益矛盾是利益抗争性群体性事件的经济诱因。收入差距反映在家庭经济水平直接体现为家庭消费支出压力水平。根据马斯洛需求层次理论，当个体的生存发展等最底层需要不能得到满足，个体心理会产生不安全感、被剥夺感。因此，利益格局调整引起的利益纠纷本身不足以引起群体性事件的发生，这种社会不公产生的生活满意度下降和不平衡感才是抗争性群体性事件的直接根源。另外，笔者通过依次检验发现，“央强地弱”政治信任结构对家庭支出压力催化为抗争活动有显著调节作用，在政治信任差序化结构下，支出压力越大的群体更倾向于采取“舍近求远”的利益抗争策略。这可能与现实利益表达体制迟钝和地方政府行为失范有关，当公民的合法利益受损，民众不是直接求助于地理位置最近的地方政府，而是倾向于向更高层级政府提出利益补偿的诉求和越级维权。（四）不同性别和教育水平居民参与群体性事件意愿不同在模型A中，研究发现，不同人口特征的居民对感知周边发生群体性事件水平存在显著差异。男性、汉民族、有宗教信仰、高教育水平、中共党员等公民更有可能感知周边群体性事件的发生。年长者、城镇居民对群体性事件对周边发生群体性事件感知度更低。特别地，模型B显示，男性与低教育水平居民参加周边群体性事件的倍数显著增加。这与单光鼐（2012）研究结论一致。相比于女性，男性周边发生群体性事件概率较大，这可能是因为男性的政治参与水平及利益抗争意识较女性高，自身参与利益抗争活动次数比女性多，他们感受现实中群体性活动机率高于女性群体。另外，中共党员身边发生群体性事件的概率显著高于非中共党员群体，这暗示中共党员在维护社会秩序和社会管理方面的有更多资源和优势，他们在维护社会稳定及公共秩序有更敏锐的政治直觉。相比于非农业户口，农业户口类型周边发生群体性事件的概率显著增加。随着城市化、工业化等社会结构的变迁，农民群体的利益正在遭受不法侵害。城乡二元分割造成农村基本公共服务非均等化使农民逐渐沦为社会弱势群体。近年来，征地拆迁、失地农民维权、农民工子女上学难、看病贵等社会问题引起社会各界关注，农民利益维权和抗争类群体性事件的新闻报道从侧面印证了这一结论。 综述之，“央强地弱“政治信任结构是深刻影响群体性事件发生机理的文化底色。政治信任差序化结构表明：一方面，民众对中央政府的高度信任为政治统治的合法化提供了民主基础，为政治稳定和政治发展营造了良好的政治文化氛围；另一方面，它揭示了公民参与群体性事件进行越级维权和寄希望中央政府进行利益表达与“属地管理、分级负责”的行政管理原则的违背。这对“矛盾化解在基层”等社会治理目标相冲突。作为我国特色的利益表达制度设置，目前我国信访制度最多只能成为一个民意“上传”的通道，而不可能成为民意“表达”的渠道，对于社会弱势群体和一般普通民众，传统政治参与渠道也面临较多阻隔。同时，收入差距扩大和贫富分化造成的社会不公平是群体事件发生的经济诱因，缩小收入差距和促进基本公共服务均等化应是有效制度安排。通过政治体制和行政体制的改革，完善社会利益协调机制，保障公民有序政治参与和利益表达，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要渠道。另外，重视政治文化的作用，培育公民政治素质和民主意识，增强公民政治功效感，提高公民政治参与水平，实现公民理性、有序、高效地政治参与和利益表达具有重要的理论意义和实践导向。
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