从“九龙治水”到国家监察委员会_中南河法制网-法学学习

从“九龙治水”到国家监察委员会当代中国，党中央惩治腐败的决心很大，但惩治腐败的途径和手段却不尽如人意，“九龙治水”是很重要的一个原因，国家监督委员会的设立，必将改变“九龙治水”的局面，为加大查处腐败力度奠定稳固基石。一、惩治腐败“九龙治水”的现状首先，“九龙治水”的一个重要形式是政出多门，惩治腐败的部门不可谓不多，司法领域有检察机关的反贪污贿赂贪局、反渎职侵权检察厅（局）、职务犯罪预防厅（处、科），以及公安机关的经济侦查总队（支队、大队），政府机构里有审计署（局）、监察部（厅、局）、预防腐败局，党的组织体系内有纪检委、不同级别的巡视组，国家机构层次有人民代表大会，各国家机关、事业单位、人民团体、国有企业有各自的纪检组长或纪检书记，海关、银行也有部分反腐败职能（例如发现职务犯罪线索、追赃等）。反腐败机构众多，会导致力量分散，互相推诿、互相扯皮，互相制约，从而影响办案质量，也影响惩治腐败的力度。孙子兵法云“善守者藏于九地之下，善攻者动于九天之上，故能自保而全胜也。”对腐败分子进行侦查也要遵循这个规律，查处腐败案件侦办成功的一个很重要因素，就是时机和保密。兵贵神速，在查处腐败的诸多机构协调之际，一个案件的最佳侦查时机也许早已丧失殆尽，案件也就化解于无形之中，贪腐分子也就得以逃脱法律的制裁。其次，“九龙治水”的直接后果是惩治腐败易受干扰当前我国反腐败机构众多，不仅使其自身力量分散，也使其在处理具体案件时易受各种因素的干扰。举检察机关为例，地方检察机关的人、财、物等重要权限均被地方党委、政府所控制，在处理涉及地方的职务犯罪案件时，必须要考虑当地的社会影响、政治影响，必须要服从于当地的所谓大局。如果检察机关不听当地党委、政府的招呼，轻则办案经费短缺，重则检察机关干部任免受阻，提拔无望。虽说司法改革方案提出省级法院、检察院统一管理人财物，但依据《中国共产党党组工作条例》之规定，地方检察机关的党组仍需接受批准其成立的本级地方党委的领导。人、财、物三项权限，最重要的自然是人，地方党委对检察机关党组拥有领导权，也就相当于掌握了三项权限中“人”权这个牛鼻子，依然对地方检察机关办案拥有一定分量的话语权。提倡司法独立的检察机关尚且如此，其他纪委、审计署等反腐败机构在具体办案过程中的抗干扰力度更可见一斑。因此，在现有反腐败体制下，侦办腐败案件易受干扰已成常态。二、建立国家监察委员会是必然选择。（一）国家监察委员会能够整合各种侦查权力资源，增强侦查力量。国家监察委员会作为一个反腐败机构，应当整合党的纪委系统部分职能、政府监察机关分职能、检察机关自侦部门、公安经侦部门、审计机关部分职能等力量，使之重组为一个强有力的机构。在现行政治体制下，反腐离不开党的支持，各种公权力的行使需要党组织的统一协调，尤其是对高级别的中共党员领导干部进行反腐调查，仍需要一定级别的党组织的批准。因此，国家监察委员会需要将党的纪委系统予以整合，使之能够运用党内规章所赋予的各种权限，对违纪中共党员高官予以各种形式的调查。政府行政监察机关和党的纪委系统有密切联系，例如监察机关负责人往往由同级党的纪委副书记兼任，纪委系统部分机构和监察部门的部分机构实际是一套人马、两块牌子。纪委监察系统对外开展工作，可同时以党的纪委名义和政府监察机关名义进行，所做处理决定，同时具有党内效力和法律效力。因此，国家监察委员会在将党的纪委系统纪检职能予以整合的同时，也应将政府监察机关的监察职能予以整合。检察机关惩治腐败案件的主要部门是反贪污贿赂局和反渎职侵权检察局，其中反贪污贿赂局负责对国家工作人员涉嫌贪污贿赂罪进行侦查，反渎职侵权监察局负责国家机关工作人员涉嫌渎职罪进行侦查。公安机关经济侦查部门查办的部分经济犯罪案件也涉及惩治腐败问题，如村民委员会等基层组织成员、混合所有制国家出资企业工作人员，均存在同一犯罪行为因是否为国家工作人员而由检察机关、公安机关分别侦查的情形。因此，国家监察委员会应当并入检察机关侦查部门和公安机关的经济侦查部门有关职能,此种整合可以充分利用检察机关、公安机关的职务犯罪专业侦查能力和情报信息平台。政府审计机关主要负责各级政府组成部门和国有企事业单位的审计监督工作，国家监察委员可将《审计法》赋予审计机关的要求报送资料权、检查权、调查取证权等权限予以并入，以便充分利用审计机关的专业技能和有关权限，提高办案人员发现腐败案件犯罪线索、深挖腐败案件犯罪事实的能力。（二）国家监察委员会应坚持中国共产党的绝对领导与法律权威性的统一。首先，坚持中国共产党的绝对领导，是由中国共产党在中国的特殊政治地位所决定的。《中华人民共和国宪法》序言中规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”这表明坚持中国共产党对反腐败机构的绝对领导，既符合中国共产党在中国的实际政治地位，也符合符合宪法的有关规定。其次，坚持反腐败机构的法律权威性，是由依法治国作为治国方略的重要性而决定的。习近平指出“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。。惩治腐败分子，势必对涉嫌犯罪的腐败分子采取限制人身自由的强制措施。无论被采取强制措施的腐败分子是不是中共党员，他（她）的人身权利都必须无条件地得到法律的保护，他（她）的财产权利必须依照法律程序加以追缴；不管是党内权力，还是国家公权力，都必须在法律规定范围内行使。因此，反腐败机构必须具备法律的权威性，在法律规定范围之内行使相应权力。那么，如何使国家监察委员会实现坚持中国共产党的绝对领导与法律权威性的统一呢？笔者建议如下四点：第一，国家监察委员会可服从于党中央领导直接领导，即党中央决定国家监察委员会的重大人事任免事项。第二，从国家监察委员会的权威性角度出发，笔者建议各级监察委员会规格可设为与同级政府同级，反腐败机构级别高了，抗干扰能力自然也水涨船高。第三，从国家监察委员会的独立性出发，笔者建议国家监察委员会实行全国统一垂直管理制度，即经费在全国范围内统一管理，人事任免在全国范围内统一管理，案件汇报一律逐级上报，重大案件直至汇报至中央反腐败机构。地方各级监察委员会的人事任免权由上一级国家监察委员会行使。第四，国家监察委员会对全国人民代表大会负责并汇报工作，即党中央虽有权决定国家监察委员会的重大人事任免事项，但该人事任免仍须经全国人民代表大会依据法律程序选举确定，以此确保国家监察委员会的法律权威性。地方各级人民代表大会有权听取同级监察委员会的工作汇报，但无人事任免权。地方各级监察委员会领导成员及具有执法资格办案人员的人事任免由上一级监察委员会报同级人民代表大会决定。三、建立对国家监察委员会的法律监督机制。王岐山指出“绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的这是一条铁律”。国家监察委员会集司法权、党委监督执纪问责权、行政监察权、审计权于一体，其权力空前集中而广泛，加强对国家监督委员会的监督势在必行。笔者认为，除了舆论监督，人民群众监督等广义监督之外，应在法律制度层面建立对国家监督委员会的监督。（一）建立人大监督机制。建立地方各级人民代表大会定期监督派驻反腐败机构例会制度，以避免派驻地方反腐败机构出现“山高皇帝远”从而“尾大不掉”的局面。地方各级人民代表大会对同级监察委员会虽无人事任免权，但各级人大代表熟悉地方情况，各级监察委员会工作人员在地方的所作所为，逃不脱他们的眼睛。因此，通过建立地方各级人民代表大会定期监督派驻反腐败机构例会制度，人大代表可将对各级监察委员会的监督意见，在例会上以书面形式予以提出，遇有紧急情况，亦可在例会之外的任何期间以书面形式予以提出。对于县、市（地、州、盟）级监察委员会的监督意见，县、市（地、州、盟）级人民代表大会及其常务委员会必须逐级递送至省级人民代表大会常务委员会，对于针对省级监督委员会的监督意见，省级人民代表大会必须递送至全国人民代表大会。全国(省级）人民代表大会及其常委会有权就递送至该处的任何书面监督意见向国家（省级）监察委员会提出书面质询并要求在规定期限内予以回复，如国家（省级）监察委员会未在规定期限内予以回复或者相应级别的人大及其常委会认为回复与实际情况不符，可启动独立调查制度，授权相应级别的地方各级人大组成独立调查组，对书面质询事项予以独立调查，如发现监察委员会工作人员涉嫌犯罪，可将其按照犯罪管辖地移送检察机关予以立案侦查。（二）建立诉讼程序监督机制各级监察委员会对职务犯罪案件立案侦查后，如需采取拘留、逮捕等限制人身自由强制措施，应当报请同级人民检察院批准。在侦查过程中，同级人民检察院有权对案件进行立案监督、侦查监督。各级监察委员会所查办的职务犯罪侦查终结后，应依法移送同级检察机关审查起诉并交同级人民法院予以审判。（三）建立检察机关机动侦查制度。赋予检察机关对职务犯罪案件的机动侦查权，实现对各级监察委员会的权力制衡。检察机关在审查刑事诉讼案件时，发现同级及下级监察委员会工作人员涉嫌犯罪行为，经报上一级人民检察院决定，可以立案侦查。检察机关行使机动侦查权过程中如需采取拘留、逮捕等限制人身自由强制措施的，亦应报请上一级人民检察院决定。必要时，上级人民检察院可以指定异地管辖。综上，设立国家监督委员会是大势所趋，国家监督委员会的设立，必将改变“九龙治水”的不合理的反腐败体制，必将对公权力之运行浴以阳光，必将对腐败行为施以利刃，必将斩断腐败行为得以滋生的恶性循环之土壤。我们有理由相信，随着国家监督委员会的设立，中国腐败行为之凋敝乃至根除，为期不远，与诸君共期许之！

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