孙宪忠：推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题
来源：碧水蓝天 作者：碧水蓝天 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：环境民法 土地 三权分置 经营权 法理 孙宪忠：推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题 进入专题： 三权分置 土地经营权 ● 孙宪忠 摘要：“三权分置”的模式值得肯定和推广。但是，在推广这一模式时必须考虑到农民集体土地所有权和农民家庭土地承包
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环境民法 土地 三权分置 经营权 法理 孙宪忠：推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题 进入专题： 三权分置 土地经营权 ● 孙宪忠 摘要：“三权分置”的模式值得肯定和推广。但是，在推广这一模式时必须考虑到农民集体土地所有权和农民家庭土地承包经营权的存在，新设置的土地经营权必须建立在这两种权利之下。所以，不论是在立法上还是在实践操作上，都有必要清晰认识这三种法律权利的法律属性和功能。 关键词：“三权分置”；土地经营权；法律认识 一、问题的提出 中国共产党十八届三中、四中全会都提出要在我国农业经营体制中建立“三权分置”的模式。所谓“三权分置”，就是指在农村现有法律体制已经承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上，新设“土地经营权”。建立这种模式的目的，是利用新设“土地经营权”引入第三人建立农场来经营农业，以规模化农业解决“二轮承包”以来农村耕地分布条块小型化造成农业低效，也不能引入科学种田等方面的现实问题。农业土地条块小型化的家庭耕作确实是没有发展前途的，试验区的经验证明“三权分置”确实很好地解决了这一问题，确实取得了很好的经济效益和社会效益。 “三权分置”的模式值得肯定和推广。但是，在推广这一模式时必须考虑到农民集体的土地所有权和农民家庭的土地承包经营权的存在，新设置的土地经营权必须建立在这两种权利之下。所以，不论是在立法上还是在实践操作上，都有必要清晰认识这三种法律权利的法律属性和功能。我们还要看到，中央对于“三权分置”的提法是 “坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”，这说明中央对于三种权利的要求是不一致的。因此准确认识这三种权利的内涵对于贯彻中央的要求也是至关重要的。 笔者近年来就这一方面的问题曾经在十余个省份进行调研，后来又作为全国人大常委会农业和农村委员会邀请的立法专家参与“农村土地承包法”的修改工作，因工作关系也接触到很多涉及农业与农村法律与政策的制定者和实施者，发现我国社会对于“三权分置”中的法理认识并不完全准确，而这一点妨碍了“三权分置”的推行。因此本文针对前述所说的三种权利谈谈自己的看法。 二、如何认识农民土地集体所有权的现实 在“三权分置”体制中，农民集体土地所有权具有核心地位，中央的要求是“坚持”这一权利的基础地位，因此我们必须对支持这一权利的法律制度和指导思想有清晰的了解。 新中国建立农民集体所有权，是为了其所有成员的生存和发展既能够得到保障也能够比较平等地获得保障，而这一保障的来源是农业和集体这两个因素的结合。这一指导思想是理解这种权利的核心。我国《宪法》、《物权法》都规定了集体所有权，并将其规定为社会主义的基本权利制度之一。数十年过去，我们应该看到当时的指导思想和现实经济体制之间、法律规定的“农民集体”和现实之间已经产生了很大的差距。在这一点上，如何认识“农民集体”已经成为关键。 上述法律条文所说的集体，还是立法者限于上个世纪六十年代到八十年代之间的“农民集体”。那时的土地所有权最显著的特点是，集体中的成员所享有的地权，没有在法律上明确下来。之所以这样，是因为那个时候农民集体是经济实体，是独立核算的经济组织，农民在其中共同劳动共同分配，集体作为所有权人，对于土地的经营负担全部的责任；因为城乡二元化体制的限制，农民家庭或者个人也只能参加集体的生产劳动才能够获得分配，因此他们作为集体的成员以及他们对于土地的权利都不会引发争议。这也就是说，那时集体与成员之间就地权而生的法律关系，虽然不是由法律确切规定的，但是也是明确肯定的。 但是今天，除少部分农村还保留集体经营的地区之外，多数地区的农村作为独立核算单位的“农民集体”普遍不存在了，农民家庭和个人的劳动与分配不必要通过集体，他们之间唯一的重要联系就是对于土地的权利。因为对于土地权利的联系，原来集体中的成员的身份要不要确定、如何确定、确定多少的问题逐渐发生争议。比如，现在很多法律户籍意义的农民离开土地在城市就业多年，还保留着他们的地权。未来城市化背景下，越来越多的农民进城，尤其是他们在城市长大、工作的子女，在保留其农民的身份，并进而保留其对于集体土地的权利的情况下，我们就不得不重新思考法律规定的农民集体的法律形态问题。即使是没有进城、仍然生活在农村的农民，他们对于集体以及地权的认识也与法律的规定不符。此中一个最明显的例子是，各个城市郊区的农民集体都会遇到出嫁女儿不愿意离开本集体，甚至要把自己的丈夫落户在本集体的问题。另外还有很多农民集体中成员权的法律问题，主要是成员身份如何确定带来的法律问题。 是否需要在法律上确认农民家庭和个人的集体成员资格，如何在法律上确认？这个问题目前我国立法并无明确规定。上个世纪五十年代农民以土地加入合作社的初期，虽然形成了“农民集体”，但是那个时候的“农民集体”包含了农户的土地所有权或者土地股权，农民的成员资格是有财产权利保障的。而1982年《宪法》以及现在我国法律中的“农民集体”，却来源于1962年的“人民公社六十条”，它是以自然村落组建为基础、以村落自然居民为“社员”自然构成的组织体，其中的农户家庭或者个人并不享有类似于土地股权这样的财产权利，所以农民在集体中的成员资格也是虚的，截至目前我国也没有任何法律建立一套如何确定集体的成员、如何保障成员行使权利的制度。所以成员权到目前为止还是没有法律确认的。所以立法和现实情形不符合的现象是严重的。 但是在笔者的调查中发现，现实生活中的农民对于自己在集体中成员权却早已发明了一系列做法，这些做法使得这种成员权变得越来越明确和牢固。其中最常见的做法，就是将成员权做成“股权”，并且按照“增人不增地、减人不减地”的原则，落实到家庭。这样，不论农民工作到何处，其作为股权的成员权不会改变。一些地方虽然没有将农民权利做成股权，但是也通过土地台账登记等方法，基本上予以“固化”。据调查，全国各地不论是进城经商就业的“农民”还是在原地居住的农民，他们在集体中的成员资格都已经“固化”或者相对固化。在成员权固化或者相对固化之后，家庭成员人数的变化，也不会改变家庭在集体之中的成员比例。已经是集体成员的，其资格不会因为不在这里居住而丧失；别的农民也不会因为在这里居住就成为本集体的成员。这样，已经出嫁的女儿即使带着女婿取得本集体成员的身份，其家庭作为集体成员权股权也不会变化。因为农民的成员资格逐渐向股份权的方向发展，“农民集体”再也不能保持原来那种以自然村落来划分的情形，而是朝着农业法人化组织的形态发展。 这种集体形态和成员权的发展，和我国目前一些政策文件的表达有相当的出入。从法治社会的角度看，这些变化是有益的，进步的。我国的政策和法律必须尽快反映农村集体以及成员权发展变化的实际，不能出现政策和立法长期与现实不符合的情形。另外我们也要认识到，这些变化对农村土地“三权分置”影响很大。因为目前土地经营人进入农村，主要是和农民集体订立合同。所以推行“三权分置”必须首先考虑集体之中的农民成员是否同意的问题。 三、如何认识土地承包经营权的法理和现实 在推行“三权分置”的经营模式时，农民的土地承包经营权毫无争议是其基础。随着中央提出的“长久不变”精神的落实，土地承包经营权体现的执政党人民权利观念不断强化的趋势会逐渐被我国社会所理解，该权利也一定会成为我国未来农村法律制度建设的关键因素。但是，随着近年来脱离农业的农村人口急剧增加，原来以农业为主的农民家庭却出现土地不够用的问题。因此，有人提出了适当减弱农民土地承包经营权的刚性、恢复农民集体的承包地调整权、将不再以农业为主业的农民土地交给种地农民的观点。但是，调整土地的出发点并不正确。因为，一是当代农业并不能以其产出足够地保障农业就业者；二是不调整地权，同样能够依据其他合法的方法（比如土地租赁，或者比如本文讨论的新设“土地经营权”）来满足农业就业者耕作的需要。调整土地不但要产生很大的经济负担，而且会产生政治上的不稳定。 笔者在从事“三权分置”问题的研究过程中，发现对于 “长久不变”精神下的承包经营权理解不足的，主要还有如下观点：一是集体的权利应该永远高于农民家庭或者个人的权利，应该在法律上明确土地承包经营权的期限，以方便集体调整农户土地。总之不应该过分强调“长久不变”。二是传统民法中用益物权都是从所有权中派生出来的，现在农民土地承包经营权也是从集体所有权中派生出来的，因此土地承包经营权的内容和期限应该受到集体所有权的限制，长久不变于理不足。 目前出版的中国物权法的法学著述，都是按照传统民法中的用益物权的特征来确定土地承包经营权的法律属性的。我们认为，以上这两种观点，不但不符合指导我国农村发展的社会主义思想，而且也不符合先有农户地权、然后才有集体地权的事实。农民集体和集体成员之间真正的法律关系，是“农民集体”及其集体土地所有权来源于农民入社。农民入社之后，他们还是土地的主人，这个身份并没有改变。农民集体应该是一个个农民家庭或者个人共有的集体，而不是另一个主体来当土地的主人。正是根据这一点，笔者完全不同意我国某些立法机关或者官员按照传统民法中所有权和用益物权之间的法律逻辑来确定土地承包经营权的法律属性的观点。在传统民法中，土地所有权人和用益物权人是完全两个毫无关系的民事主体享有的权利，比如地主和佃户之间的权利。可是我国的农民集体恰恰是农民自己的集体，农民在集体中享有成员权。农民享有土地承包经营权，恰恰就是依据自己在集体中作为所有权人一份子享有的地权。这种关系怎么能够用传统民法中的用益物权理论来解释？如何用这种理论来解释？ 正是从以上分析，对中央提出的“长久不变”表示完全理解坚决支持。因为，农民的土地承包经营权，正是他们作为土地所有权人的一部分所享有的一项“自物权”；而且,农民家庭和个人在集体之中的成员权事实上已经固化或者相对固化，所以土地承包经营权作为“自物权”的特征会越来越强烈。推行“三权分置”需要土地支配关系的长久化，如果农民的土地承包经营权期限不能长久，“三权分置”期限不会长久，也就会失去其意义。 四、关于建立另一个“土地经营权”的讨论 （一）法律定义 按照“三权分置”的政策设想，这个权利应该是集体经济组织、现有土地承包人之外的另外一个民事主体取得的直接占有耕作土地的权利。其特征是：（1）该权利应该是现有农村土地承包人之外的另一个民事主体享有的权利，经营人甚至可以是本集体经济组织之内的其他成员。（2）该权利受到约定的期限限制。（3）权利的内容仅限于农业型的耕作，而不能从事非农经营。中央文件提出了这种权利应该可以转让、可以抵押的要求，如何认识这一权利，是落实中央文件要求的要点。 （二）改革实践需要的是物权化的“经营权” “三权分置”实践多年来，事实上已经有两种“经营权”类型得到了法律的直接或者间接承认。其一，租赁权类型的“经营权”。它是按照 “合同法”第13章“租赁合同”的规定产生的。权利人依据租赁合同占有耕地经营，不需要不动产登记、公证，但是也不可以独立转让和设置抵押，权利人也无法独立起诉和应诉。其二，农民将土地承包经营权入股组建合作社，由合作社取得土地的经营权。但是，合作社对于入社土地的支配权利，至今在法律上还是不明确的。 但是，根据中央提出“经营权” 应该可转让、可抵押的要求，这种权利应该被设计成为物权才行。但是，物权化的“经营权”在我国法律中还不存在。只有将这种权利发展成为物权，才能够满足可转让、可抵押的要求。据我们的调查，改革实践中越是希望长期经营的人，越希望将该权利物权化。现实中对该权利物权化的要求还是很强烈的。因此，我们也在这里做出应该把物权化的经营权当作立法或者修法工作的呼吁。 土地经营权物权化之后，和债权性质的租赁权最大的区别是：（1）该权利的存续期间可以跨越《合同法》规定的20年的最高期限，满足权利人长期的生产经营的需要。（2）强化了这种权利进入市场的能力，可以转让、可以抵押。通过不动产登记，该权利的市场机能得到强化。（3）权利人就可以以自己的名义独立起诉、应诉，这对于保护这种权利是非常必要的。 （三）新设物权不要妨害土地承包经营权 依据中央文件精神，建立“三权分置”，新提出的“经营权”不得妨害现有农民的土地承包经营权。目前有机构提出的立法或者修法方案，采纳了将农民的土地承包经营权改称为承包权、把新设的权利叫经营权的做法。这个做法不妥，因为它妨害了现有的土地承包经营权的制度稳定性，而且必然会造成政策混乱，更令人担忧的是引起农民心理不稳。因此笔者的观点是在土地承包经营权之外，另外确定新创设的“经营权”的法律名称。可以在立法中将其命名为“耕作经营权”或者“耕作权”。理由有：（1）强调该权利只能针对耕作地，也不能将耕作地改变用途。（2）醒目地将它和农户的土地承包经营权区别开来，体现稳定农民基本权利的思想。（3）传统民法中就有这个权利概念的先例。有观点认为，中央文件已确定将这个权利称之为“经营权”，所以还是应该使用经营权这个名词。笔者认为，中央文件只是指明了改革的方向。采用“耕作经营权”或者“耕作权”的名称是符合中央文件精神的。 （四）制度建设问题 如果将该权利规定为物权，立法还要建立的制度有：（1）关于权利人的制度。现行权利人范围可以包括非本集体成员、城市资本成立的农业公司等。（2）权利取得的方式，尤其是土地经营合同，应该建立明确的制度。目前的修法方案，只承认经营人和农户个人订立合同这种情况，但是现实生活中经营人和“农民集体”订立合同的情形更多，在法律上更有价值。法律不反映这些情况是不行的。（3）权利内容必须明确规定。包括许可权利人将其权利转让、抵押、入股等规则，在法律上都应加以明确规定。（4）关于登记与发证的规则。（5）权利的限制、行使权利的条件以及权利的收回等。最周全的制度设计，是在“农村土地承包法”修改时，在农村土地承包经营权的第五节之后增加一个第六节,对这种权利专门做出规定，以免新的制度创设扰乱原来的制度框架。 进入专题： 三权分置 土地经营权 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/97879.html 文章来源：《行政管理改革》2016年第2期。 王海娟：农村土地“三权分置”改革怎么实现？看看来自日本的经验选择字号：大 中 小 本文共阅读 219 次 更新时间：2016-11-11 14:40:54进入专题： 农村土地 三权分置 ● 王海娟 日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。文件指出“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”关于农业现代化，社会上一直流行着一种观点，只有赋予和保护农民流转土地的权利，才能推进土地流转、实现农业现代化。人地资源禀赋、历史发展过程与我国相似的日本也存在相同的问题。拥有土地所有权的日本农民有出售或出租土地的权利，但日本的土地流转并不顺畅。我们可以从走在前头的日本汲取经验教训，以更好地实现“三权分置”改革的目标。 日本推进土地流转的经验教训 日本在1970年代已经步入发达国家行列，国民经济高度发达，大量农业人口实现非农化转移。1970年日本城市化率超过70%，农业劳动力只占劳动力总量的14.7%。并且日本从1970年开始创设农业人养老金制度，为退出农业经营的农民提供养老保障。农民在1970年就不再依靠土地获得就业和社会保障，日本具备了推进土地流转的经济政治基础。日本采取土地私有制，土地是农民的私人财产，农民作为独立土地权利主体通过市场化方式流转土地使用权。 农业现代化也是政府的重要任务。为推进现代农业发展，自60年代以来日本政府一直将土地流转、扩大土地经营规模作为农地制度改革的目标。1970年后日本逐渐建立起了以使用权流转为中心的农地制度，并在各个时期的税收、财政补贴、信贷等方面进行了大量投入。具体而言，日本政府通过制度改革、资金支持、组织建设等多种方式推动土地流转。在制度改革层面，日本通过土地所有权与使用权的分离扩大土地经营规模，“耕者有其田”自耕农制度逐步瓦解，农地产权制度和农业经营制度的重心转向农地使用权流转。在资金支持层面，2001年日本对养老金政策进行了根本性修改，为所有的农业经营者提供养老保险。2012年日本政府出台“地域农业基本计划”，为该计划投入了12亿日元。在组织建设层面，日本政府还通过设定集体使用权和给予一定的资金扶持，利用地方社会和村庄共同体的组织功能调整农地关系。 2011年日本劳动力人口中农业人口比重为2.5%左右。但总体来看，日本土地经营规模的扩大以及为这一目的的农地流转却不尽如意。土地流转比例很低，1975年为5%，直到2000年左右才达到16%，而所有人自己耕作的自耕地的比率则很高。日本拥有耕地的非农户从1990年的77.5万户增加到2010年的137.4万户，占总农户数的比例从10%提升到27%。但非农户数量增加并没有扩大土地经营面积，2013年日本除北海道外的户均耕地面积仅有22.8亩。并且日本增加的主要是畜牧业的土地面积，水稻种植农户的经营规模从1960年的11.55亩增加到2005年的14.25亩。 可以说，土地不再承担农民的就业和社会保障功能，日本具备扩大土地经营规模的政治经济条件。并且日本政府也投入了大量的财政资金和政策资源推动使用权流转。但由于农户拥有小块土地的所有权，使得小规模、分散化的土地难以实现集中连片流转。在农村人口已经充分非农化转移的条件下，原先的农村人口仍然占有小块土地，这成为日本农业现代化的根本性制约。 由于日本农民拥有对土地的私人财产权利，即使在农村人口充分非农化转移的情况下也无法实现土地集中连片流转、扩大土地规模经营，这可以称之为土地流转的“日本陷阱”。实际上采取土地私有制的小农经济国家都走入了这个陷阱。 强化土地承包权的产权强度可能会适得其反 很多人认为，为促进承包地经营权流转，必须把农户承包权做大做实。唯其如此，方能令承包户放心地流转土地。受此理念的影响，当前“三权分置”改革的着力点是不断提高农民承包权的产权强度。一是赋予农民土地流转的处分权利，二是土地确权登记颁证工作将农民的承包权固定在特地的地块上，三是将承包经营权设置为用益物权。这样土地承包权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变。在农业经营和土地流转上，中国农民获得了与日本农民基本相同的土地权利。 根据日本的经验教训，在土地小规模、分散化占有条件下，如果强化土地的私人财产权利属性，会阻碍经营权流转。我们在农村调查发现，随着农民的土地权利日益私人财产化，日本土地流转的困境在我国农村也普遍存在。 一是土地成为农民的私人财产，农民将土地作为保值增值手段，或者作为“乡愁”、家产等保留，宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去。在城市化扩张时期，农民普遍存在征地预期，即使不耕种土地也坐等土地升值。东亚社会农民普遍存在惜土情结，土地不仅仅是纯粹是生产要素，还是农民的家产、祖业，还寄托着农民的家乡观念。农民即使不愿意耕种土地也不一定将土地流转出去，这使得弃耕撂荒与土地流转率低并存。2010年日本抛荒耕地面积为39.6万公顷，占全国耕地总面积的10%左右。 二是农民成为“二地主”，凭借其强大的土地承包权利提高土地租金，导致“地租侵蚀利润”的后果。我们在上海农村调查发现，每亩土地扣除生产成本后的纯收益只有1000多元。但当地的土地流转租金普遍高达800-1000元，甚至有的土地租金达到1500元。某村有土地2700亩，土地租金每亩1000元，由于没有人愿意流入土地，只能由村集体和区农委代为管理。甚至有些农民要求地方政府给其安排工作和提供养老保险，否则其不流转土地致使所有农民的土地都无法流转。土地承包经营制度成为一项保护“二地主”收租的权利，而不是保护实际耕种土地的经营者的权利。 三是农民日益强化的土地权利更加难以整合，阻碍土地集中连片流转。不同农民流转土地的意愿不同，在流转意愿上，有的农民愿意耕种土地，有的农民愿意流转部分土地，有的农民愿意流转全部的土地，有的农民视土地租金高低决定是否流转土地；在流转时间上，有的农民愿意长期流转，有的农民愿意短期流转，还有的农民只是季节性流转。在土地细碎化条件下，农民的流转意愿不同，导致土地分散化流转。由于土地流转不集中连片，不少种田大户因此放弃了土地流转和规模经营。我们在湖北沙洋县调查发现，赵某在赵村7组流转土地170亩，涉及到22户，有2户不愿意流转。赵某不仅在土地流转过程中要依赖村干部与农民协调各种关系，而且在土地利用过程中与没有流转土地的农户产生了很多纠纷：病虫害防治不一致，排灌纠纷，机械过田毁苗等。赵某经营1年就放弃了土地流转，部分土地只能抛荒。 虽然“三权分置”改革强调落实集体所有权，但日益强化的承包权“所有权”化，客观上虚化了集体所有权，使农民集体丧失了统分结合双层经营体制中的集体统一经营功能。由于土地小块占有，“三权分置”改革强调保护农民的土地承包权利，反而致使农民的流转权利难以实现。这实际上是陷入“保护农民权利反而损害农民利益”的悖论。并且由于土地承包权做大做强，导致土地租金过高、土地分散化流转，降低了经营者流入土地的积极性。可以认为，“三权分置”改革以强化承包权为手段，反而架空了集体所有权，僵化了土地经营权。 落实集体所有权是出路 我们在农村调查中发现，一些农村地区通过落实集体所有权，发挥集体的资源配置功能，实现了土地的集中连片流转。以安徽省繁昌县为例，农民拥有是否进行土地流转的选择权，农民集体根据农民的意愿配置土地资源。愿意耕种土地的农民从集体获得连片的承包地，农民集体将外出务工农民的土地集中连片流转出去，外出务工农民获得土地租金。农民集体每5-10年重新调整一次，重新集结农民流入、流出土地的意愿。 农民的意愿和利益并不是一成不变的，例如，对于外出务工的农民而言，重要的不是对特定地块的承包权利，而是返回农村时继续耕种土地的权利。繁昌县的做法是根据农民的不同意愿以不同的方式实现农民的土地承包权，这种灵活性与农民需求的差异性和变动性相匹配。需要耕种土地的农民可以获得集中连片的承包地，并且在需要进行土地流转时候可以将土地流转出去。外出务工农民的土地承包权价值化，可以获得土地租金，并且以后返回农村时可以继续耕种承包地。 经营者可以获得三个方面的好处，从而真正激活了土地经营权。一是经营者只需要与村集体谈判，不需要与几十上百个甚至上千个农民谈判，从而降低了土地流转的交易成本。二是集体统筹资源配置，解决了农民土地流转差异性导致的土地流转分散化和“插花地”问题，经营者可以获得集中连片的土地。三是土地流转期限为5-10年，稳定了经营者的生产预期。在分散化土地流转阶段，繁昌县一个家庭农场只能经营50亩左右的土地。这既是由于家庭农场主无法与数量众多的农民谈判，获得足够数量的土地，更主要的原因是土地流转不集中连片限制了农业经营规模。在集中化土地流转阶段，繁昌县家庭农场的土地经营面积一般在100-300亩之间。 这种土地流转模式的核心在于真正有效落实了集体所有权配置土地资源的权能，最大限度地实现了土地承包者的利益，激发了土地经营者的积极性。这种土地流转模式实现了公平与效率的有机统一。土地承包权根据公平原则分配，农民有耕种土地的权利，外出务工农民不耕种土地可以获得土地租金，实现了土地的公平分配和农村社会的稳定。土地经营权按照效率原则分配，农民集体通过市场化方式将农民不愿意耕种的土地流转给规模经营者，促进土地利用效率的提高。土地集体所有制可以很容易地解决人地分离问题，在农村人口没有完全非农化转移的条件下可以实现土地集中连片流转。 农民集体配置土地资源的合法性在于，我国采取土地集体所有制，土地是集体的公共生产资料，而不是农民的私人财产，集体可以根据农民的需求配置土地资源。相反，日本采取土地私有制，村庄共同体或者村社没有配置土地资源的权利，细碎化的土地资源难以有效整合，以分散农民为主体流转土地难以扩大土地经营规模。 根据日本的经验教训，在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下，不断强化农民的土地权利，可能会适得其反。繁昌的经验实践表明，发挥集体的土地资源配置功能，实现土地的集中连片流转，可以更好地实现土地承包者和经营者的权利。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”，其改革目标的实现取决于如何真正有效地落实集体所有权及其土地资源配置功能。（作者：王海娟 华中科技大学中国乡村治理研究中心 博士）
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