中国法院“案多人少”到底是不是伪命题？

法院改革新思维【连载】第73期 |中国法院“案多人少”到底是不是伪命题？文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。从前几期的介绍可以看出，国外法官的人均结案数普遍是比较高的：2010年全美地方法院系统共有法官30319名，该年度州法院系统共受理案件103480348件（案件类型具体构成详见下图一），法官年均办案3413件。2008年至2012年五年间日本全国法院每年受理各类事件数量在400万件（人）左右，日本2900名法官年人均结案在1300件（人）至1600件（人）之间。根据德国司法部2007年4月10日的统计，德国初级法院的法官在过去十年来年均要结600多件案。法国职业法官仅有约7000人，2005年法国司法法院体系共审理民事、刑事、行政案件约420余万件。法官年人均结案约600件。截至2008年4月1日，韩国全国共有法官2352人。如果把2006年全国发生的1734855件诉讼案件平均到2352名法官身上，每名法官一年至少要处理737件，数量也十分可观。在我国台湾地区，2014年我国台湾地区地方法院民事法官平均每人每月办结民事诉讼事件25.54件（折合306.48件每年），办结非讼事件41.70件(折合500件每年)，刑事法官平均每名法官每月办结刑事案件数为56.20件（折合674件每年）。2014年，我国各级法院共审执结各类案件约1380万件，19.88万名法官人均结案为69件。有学者据此认为，中国法官的人均办案数量仅为上述某些国家或地区的十分之一（法国、德国、韩国）、二十分之一（日本）甚至五十分之一（美国），中国法官的数量需要大大地精简。有学者提出，支持中国法官的数量需要大大精简的还有另外一项指标，那就是法官人数与国民人数的比例。据统计，在2012年，部分国家每10万人口对应的法官数量依次为：美国0.6个联邦法官、9.99个州法官；英国6.77个；德国24.46个；法国9.5个；日本2.73个；我国则是14.4个。[1]按照这一指标，中国法官当然是过多了，应当精简。那么，现在的问题是，为什么近年来中国的法院系统内部，尤其是广大一线办案法官，一直在强调“案多人少”、“法官断层”、“人员短缺”等问题，所有的法院和一线办案法官都在喊累，这些看似矛盾的现象又作何解释呢？其实，问题并不复杂。身在中国的基层法院，笔者完全能够体会到基层大多数一线办案法官面临的沉重的办案压力，这种办案压力可能并不比国外的法官轻，中国某些法官的办案效率和忙碌程度与国外法官相比也许有过之而无不及。要科学、客观、公正地评价中国法官当前是过量还是不足，要弄明白中国法官的年均结案率为什么比国外法官低如此之多，需要首先弄清楚以下几个问题。问题一：中国有多少法官在实际办案？数据一：据山东省高级人民法院课题组的一项调研报告，山东、江苏、上海、广东四省份办案法官数占法官总数的比例分别为72%、73.1%、75.4%、80%。[2]由于上述省份均为案件大省，其一线法官所占的比例也会明显高于全国平均值。而据最高人民法院曹士兵先生在其《案多人少的韩国法院》（载《人民司法·应用》2009年第1期第55页）一文中透露，截止2008年4月，中国3558个人民法院共有法官189413人，书记员54212人，司法警察25462人，但全国19万法官中直接承担案件审理工作的大约11.9万人，约占62.6%。数据二：2014年，上海全市有3665名“法官”，但存在着较为严重的“人员混同使用”问题。其中，综合部门包括政治部、办公室、行政管理等占了497人（占法官总数的13.6%）；审判部门分为审判一线部门和审判二线部门(包括立案庭、执行局、诉调中心、研究室、审判管理办公室)，前者有2083人（占法官总数的56.8%），后者占到1086人（占法官总数的29.6%）；在审判一线部门里，还有413名中层干部。众所周知，审判一线部门的中层干部和审判二线部门法官是很少承办案件的，因此上海法院系统真正在一线办案的法官大约只有1670人，仅占法官总人数的45.5%。[3]上海法院系统的结案数和办案效率是全国排名靠前的，其办案一线法官的比例尚且如此，其他省份真正在一线办案法官的比例可想而知。数据三：2014年北京市两会期间，北京市高院院长慕平介绍，北京法院工作人员8576名，具有法官职称的有4168人。2008年北京法院收案量突破40万件，近年保持在40万到43万之间。平均每个法官每年立案100余件，多数法官长期加班加点，呈高负荷状况。另一方面，据慕平介绍，北京法院拥有法官职称的人员中，有637人属行政后勤保障人员，占15%；886人是院长、副院长、庭长等，主要精力投入于审判的监督指导，占21%。这样算来，有36%的法官实际上不经常办案。[4]数据四：吉林省高院一线办案法官由改革前的108名增加到126名，办案法官比例由原来的46.8%提高到100%，实际办案力量不降反升。[5]数据一中曹士兵先生透露全国19万法官中直接承担案件审理工作的大约11.9万人，曹士兵先生的数据来源应当是最高人民法院的司法统计数字（曹先生2006年4月至2009年7月任最高人民法院办公厅院长办公室副主任）。而法院系统对直接承担案件审理工作法官人数的计算方式为：直接承担案件审理工作法官人数=法官总数-各级法院党组成员中有法官资格人员数（各级法院绝大多数党组成员都有法官资格）-在立案庭、政治处、研究室、办公室、审判管理办公室、司法技术处、监察室、行政装备处、机关党委等法院其它部门工作的法官数（各后勤部门的负责人大多具有法官资格）。法院系统一直是按上述公式统计一线办案法官人数的，但上述计算方式并不周延，它计算出的只是在审判业务部门工作的法官数。而实际上，中国法院系统一直保持着非常僵化的行政化管理模式，即使是在业务部门工作的法官，也有很多是不直接办案的，或者每年只直接办理少量的案件。这些人大致分为三种类型：一是领导不办案。在中国的基层法院，各业务庭的庭长们的主要工作是审签法律文书，基本不办案或只办很少的案件（主要指院机关民一、民二、刑庭、行政庭、审监庭的庭长，派出人民法庭庭长普遍办理案件）；在中级以上人民法院，不只庭长不办案，甚至连副庭长也基本上不怎么办案。假设以每个基层法院有3名庭长不办案，那么中国3119个基层法院大约又有9597名法官不办案；中级法院以每个法院有10名正、副庭长不办案，那么全国406个中级法院又有4060名法官不办案；高级法院按每个法院15名正副庭长不办案，全国32个高级法院又有480名法官不办案；最高法院也按15名正副庭长不办案，又多出15名法官不办案。这样一累计，又多出14152名法官不办案。二是年龄大不办案。中国的公务员管理体制中有一个很独特的现象，那就是“退居二线”，领导干部达到一定的级别，可以享受到退居二线的权力。一些公务员虽然不享有退居二线的权力，但或许是受到领导干部退居二线现象的传染，一旦年龄超过50岁，晋升无望，就不怎么干活了，坐等退休，有些甚至连班都不上了，长期请病假。在中国的法院系统，这种现象也普遍存在。业务庭的法官一旦达到一定的年龄（50岁左右），大多数就基本上不怎么办案了，领导们对这种现象一般也是睁一只眼闭一只眼。以每个法院有2个这样的老龄法官计，全国3558个人民法院共有7716名法官因年龄大而不办案。三是其他类型。有些法官长期被当地党委、政法委、纪委、上级法院或其他部门以各种名义借调或抽调而不能办案，有些法官因病或因事长期请假而不能办案，有些法官因业务素质低下、经常办错案而不敢让其办案，等等。事实上各个法院都有若干名因上述情形而不能办案的法官，我们以平均每个法院有2名这样的法官计，全国共有7116名法官不能正常办案。如此一来，法院系统各业务庭不办案的法官数就有大约14152+7116+7116=28384人，法院系统实际真正直接办案的法官人数大约也就9.1万人左右，只占法官总数的48%左右（数据四为笔者的这一结论提供了重要的佐证），只占法院在编总人数的四分之一左右。如此一来，也就不难解释为什么中国法官的人均办案数这么少了。其实，如果把2014年全国审执结1380万件案件平均分摊到9.1万名一线直接办案法官身上，中国法官人均办案也有150件左右，也不算少了。需要说明的是，现实中院长、庭长不办理案件对法院办案效率的影响是双重性的：一方面，院长、庭长占据着法官编制却不实际办理案件，拉低了中国法官的平均办案效率。学者们动辄以中国法官平均办案数量来论述中国法官办案效率是如何低下，正是忽略了大量不办案法官的存在。另一方面，院长、庭长对法律文书的审核签发权又进一步加重了一线办案法官的工作量，造成内耗，降低了法院整体工作效率。在国外，一个法官就可以处理的案件，在我国还需要庭长、主管院长甚至是审判委员会的层层审批，办案法官们大事小情都要找领导请示、汇报、签字、审批，这种办案权限方面的内部控制毫无疑问也会降低法官的整体办案效率。据笔者观察，实践中由于领导们普遍较“忙”，找领导签字也不是一件容易事，有时甚至找三五趟还找不到人，遇到领导出差、请假等情形，法律文书可能要拖延十天半月才被签发。问题二：中国法官有多少时间可用于办案？“副业”太多，不能集中时间和精力办案是中国法官人均结案数低的另一原因。国外法官的主业就是办案，除了办案无须考虑或兼顾其它，所以他们可以集中精力、一门心思地办案，工作效率当然就高。中国法官除办案之外，还要抽出大量时间应付如下事宜：一是开会学习。当前中国法院的管理体制还是典型的官僚式、行政化的管理模式，其具体表现就是习惯于以会议落实会议，以文件落实文件，工作动员会、工作推进会、工作部署会、年终总结会、电视电话会，各种各样的会名目繁多、层出不穷，三天一小会、五天一大会是法院系统的真实写照。另外，长期以来，中国各级法院每年都要应对若干轮各式各样的学习教育或教育整顿活动，这些学习活动由不同的上级机关发起，主题各不相同，但却有着大致相同的要求，即划分为学习动员、查摆问题、整改提高、总结经验等阶段，每个活动都要求法官记笔记、写心得，写总结，参加各种各样的动员会、整改会、座谈会、讨论会、总结会，浪费大量时间。有时一个法院一年要面对各种各样的活动达五六个之多。法院干警每年要浪费掉大约10%至20%左右的工作时间去参加和应付各种会议和活动。二是信访。信访压力是中国法官面临的较大压力，如果办理的案件出现几个信访户，那么法官每年就要为此花费相当多的时间和精力，要写信访自查报告，要到不同的上级机关去汇报情况、接受质询，要去做当事人的说服解释和思想稳控工作。实践中，哪个一线法官手里没有几个信访案件？大多数一线法官每年大约要花费10%至20%的工作时间和精力在信访案件上。三是各种服务大局的活动。广大中基层法院干警们还不得不经常从事当地党委政府摊派的各种诸如驻村扶贫、节日庆典安全保卫、社会维稳、卫生城市创建、普法宣传等活动，这些活动平均要占用一线法官大约5%至10%的时间。如此一算，中国的一线法官每年能有70%的工作时间用于正常办案就算不错了。问题三：中国的法官有多少辅助人员？美国的州法院，尤其是上诉法院，法官辅助人员的配置堪称豪华。比如，阿拉巴马州民事上诉法院平均每名法官配备1.5名书记官、3名法官助理、7.6名其他行政人员；加利福尼亚州最高法院平均每名大法官配备3.1名书记员、8名法官助理和5.2名行政人员。上诉法院之外的普通管辖权法院也有相应的辅助人员配备，只是人员会少于上诉法院。一般而言，每个法官的辅助人员包括一至多名私人助理、法官助理、记录员、执行官、书记官和其他法庭工作人员。根据日本国会平成26年（2014年）通过的《裁判所职员定员法修正案》，日本法院系统的职员员额总数为24745人，其中法官员额为3755人，法官与辅助人员的比例1：5.6。日本的司法辅助人员不仅数量较多，而且类型十分丰富，大致可以划分为秘书官、调查官、书记官、速记官、执行官、庭吏、技术官、事务官等职员。意大利专职法官为6654名，而法院系统另有24661名法官以外的工作人员(法官与辅助人员比例为1:3.7)；法国专职法官为6945名，法院系统的其他工作人员是20616名(法官与辅助人员比例为1:3)。英国专业法官与司法辅助人员的比例大致为1：9.8；我国台湾地区法院系统所有工作人员为11000多名，其中法官2005名，法官与法官助理、书记官的比例大致为1：0.9：1.5。[6]在中国，一名一线法官能有一名专职的、业务熟练、打字速度很快、又比较敬业的书记员，那就算谢天谢地了。有论者认为，中国法院目前在编人员34万人，一线直接办案的法官只有9.1万人，办案法官与辅助人员的比例也达到1：4，也接近于上述很多国家的水平啊。这种质疑没有考虑到中国法院的特殊情况：中国法院人确实也不少，目前有34万人，但是真正在各一线审判业务庭室工作的在编干警也就只有一半左右(详见第八章人民法院内设机构设置改革)，在16万至18万左右，除去大约11.9万名左右的法官,剩下的司法辅助人员大概也就4至6万人，平均一名一线办案法官还分不到一名书记员。而且这4到6万名书记员中也存在因年龄过大坐等退休不愿辅助办案的问题、存在因各种理由长期请假不能辅助办案的问题、存在因为业务素质低下而不敢让其辅助办案的问题。所以，当前法院人员结构的现状是，辅助人员总量并不少，但能够归一线办案法官直接支配使用的辅助人员却极少。法官们不得不万事亲为，送达文书、组织调解、调查取证、财产保全等都得做，有时候找不到书记员，法官们之间不得不相互记录，或者自已边审边记。近些年，越来越多的法院开始大量招聘一些合同工或者临时工担任书记员，或者找一些实习生担任书记员，以解决一线审判业务部门在编书记员的短缺问题。但笔者认为这些都是权宜之计，不能从根本上解决问题（详见书记员改革问题研究相关认述）。问题四：中国有完善的案件繁简分流机制吗？国外发达国家有较为发达的案件繁简分流机制，需要法官开庭审理的仅仅是其中的一小部分案件，其他大部分案件都是由非在职法官或者司法辅助人员处理完毕，法官不需要或者只需要付出极少的工作量。如果单纯统计国外法官处理诉讼案件的数量，则大多数国家法官的年均结案数量与我国一线办案法官大致相当。在美国，案件诉至法院后，经过法院附设ADR部门的分流或证据发现程序，80%以上民事案件和90%以上刑事案件都会以和解或认罪形式完结，根本不需要法官开庭或撰写详细的判决意见。[7]在日本，各级裁判所每年受理的诉讼事件仅占受理事件总量的四分之一至三分之一，其余均为非诉讼事件。一般而言，只有诉讼事件才要求法官亲自参与，非诉讼事件大都由法官以外的其他工作人员办理。在英国，2011年英格兰和威尔士共217家郡法院受理的民事案件（不包括家事案件）为155万件，但其中真正由法官审理的只有27万件，占17%左右，其他民事案件根本就没有进入法官的视线。在英国，法院官员有有限的司法权，可以依法作出“基于被告自认的判决”或“基于被告未应诉或未抗辩的判决”，这两个判决都属于行政性判决。这样的行政性判决，2011年，英国郡法院共作出了70万件，占民事收案数的45%。还有38%的案件是在诉、答阶段通过协商或双方律师协调解决的。在德国和法国和我国台湾地区，由司法公务员负责处理的督促程序化解了大量起诉到法院的纠纷，在2004年，德国境内就发布了905.77万个督促令，其中只有9.5%的案件的债务人提起了异议，这也就是说，大约90.5%的督促案件不经转入诉讼程序就已结案。2007-2009年，德国督促程序的收案数分别为730万、690万、674万；而同期一审民事案件的收案数仅为165万、162万、161万[8]。法国督促程序的利用率也是比较高的,1991年运用这种程序的情形占初审法院受理的全部案件的72%。从1988年的统计数字来看,仅有5%支付指令受到异议[9]。在我国台湾地区，2014年台湾地方法院受理督促程序案件30余万件，是民事诉讼案件的2倍左右。问题五：中国有编外法官和发达的ADR制度吗？发达国家大多有较为完善的法院附设ADR制度（诉讼外纠纷解决机制），有大量的非在职法官。案件诉到法院之后，先进入附设ADR解决机制，由非在职法官进行处理，如果案件仍未得到处理，才会由法官按照诉讼程序开庭审理。虽然非在职法官不计入法官的编制、不算法院的正式人员，但是其处理的纠纷、办理的案件却被计入法院的结案数。在2000年时，英国的治安法官已达约30400名。治安法官在审理案件尤其是刑事案件方面发挥了巨大的作用，如今英国有超过95％的刑事案件由治安法官审理，这一大批不领薪酬的治安法官不仅是职业法官的补充，他们已经在事实上成为英国整个刑事审判制度的支柱。2005年前后，法国共有非职业法官22000余名，负责审理专业性较强的案件，例如劳资争议委员会有15000名左右非职业法官（2005年共审理201604件劳动案件），商事法院有3300名非职业法官（2005年共审理237770件商事案件），近民法院有800名左右非职业法官（2005年共审理52276件民事案件和319651件轻微刑事案件）。[10]截至2007年2月，日本全国有民事调停委员14009人、家事调停委员12635人。在我国台湾地区，基于台湾地区“民事诉讼法”第403条等的明确规定，对相邻关系、道路交通事故、医疗纠纷、婚姻纠纷、亲属间财产纠纷等类型的纠纷，应当在起诉前先经法院调解，而实践中法院普遍根据乡镇市调解条例的规定，采取裁定方式将案件移交乡镇市调解会调解的做法，这就确立了乡镇市调解前置程序。乡镇市调解会调解成功后制作调解书并报乡镇市公所，由乡镇市公所将调解书及卷宗送法院审核。2011年乡、镇、市、区调解会总受理案件数超过13万件，达到137979件，调解成功107410件，成功率为77.8%。我国当前还没有建立起非职业法官制度，我们虽然有人民调解制度，但是人民调解制度与法院诉讼制度是相互独立的，人民调解组织与法院的诉讼制度的衔接并不像域外相关国家或地区那样紧密，人民调解委员会处理的纠纷并不计入法院的结案数。中国当前虽然有协助调解、委派调解和委托调解的探索，但由于没有调解前置等制度予以配合，实际操作中运用并不广泛。因此，如果将国外非职业法官处理的案件全部剔除出来，国外法官每年处理的案件数量可能远没有我们想像的那样多。问题六：中国法官年度办案数能够做到基本均衡吗？当前中国法官存在着非常严重的办案不均衡问题，具体表现为行业不均衡和地域不均衡两个方面。所谓法官办案效率的行业不均衡，是指法院各业务部门之间办案效率存在着较大的差异。就基层法院来讲，目前我国民商事一线法官的办案效率最高（普遍在150件以上），刑事一线法官次之（普遍在100件以上），行政审判一线法官的办案效率较低（普遍不足20件），审监庭法官的办案效率最低（普遍不足10件）。所谓法官办案效率的地域不均衡，是指我国当前共有三千多家法院，其法官的人均办案效率极不均衡，高的每年可达三四百件，低的每年甚至不足10件。大多数基层法院的法官人均年结案数在一百件左右徘徊，仍有很大的提升空间。比如，深圳市宝安区法院、东莞市第二人民法院等经济高度发达地区的一线法官年人均办案数量高达三四百件，而西藏、青海等省份许多基层法院全年的案件总量也只有几百件甚至几十件，其法官年人均办案效率仅是前者的十几分之一甚至更低。即使在同一省份内部，各法院之间的办案效率之间也存在着巨大差异，以安徽省为例，从基层法院看，该省2014年人均办案量最多的法院为119.66件/人，最少的为12.67件/人，相差9.44倍。从中级法院看，该省2014年人均办案量最多为79.09件/人，最少13.94件/人，相差5.67倍。[11]差距如此之大，着实令人震惊！弄明白了上述6个问题，我们基本上可以得出如下结论：中国的一线办案法官，尤其是民商事法官，要在司法辅助人员严重短缺的无奈现实下，在各种学习活动、各种大会小会、各种服务大局的活动的严重干扰下，顶住各种办案压力，平均每人每年办理案件100余起，这样的成绩是来之不易的。同时，我们也应当清醒地看到我们与域外法官在办案效率方面客观上还存在着较大差距，建议决策层从本文提出的制约中国法官办案效率的六个方面着手，采取有针对性地改革措施，大幅提升中国法官的整体办案效率。[1]何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日，法律文化周刊第1版。[2]《山东省法院审判力量配置与法官负荷问题的调查报告》，载最高人民法院编著的《2009年司法统计分析重点课题选编》，2010年9月。[3]王烨捷、周凯：《上海：优秀律师“变身”法官，路在何方？》，载《中国青年报》2014年10月29日第6版。[4]邹坚贞：《法官离职为哪般》，载《中国经济周刊》，2015年第20期。[5] 张伟刚郭春雨:《集中一线解人案矛盾——吉林法院人员分类管理改革调查（下）》，载人民法院报2015年12月28日第3版。[6] 林娜（最高法院司改办法官）：《案多人少：法官的时间去哪儿了》，载《人民法院报》2014年3月16日第2版。[7]何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日，法律文化周刊第1版。[8]该数据参见周翠：《电子督促程序——价值取向与制度设计》，载《法学论坛》2011年第2期，第71页。[9]章武生：《我国法官的重组与分流研究》，载中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=16687，上传时间:2004-6-22。[10]金邦贵著：《法国司法制度》，法律出版社2008年版，第95页。[11]《科学调配人力资源优化提升审判效率——安徽高院关于案件量与人员配备关系的调研报告》，载《人民法院报》2015年8月27日第8版。

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