派出检察院、跨行政区划检察院与巡回检察厅

法律经济学在检察队伍管理与组织建设改革过程中，有两个概念与巡回检察厅有着千丝万缕的联系，在改革过程中受到的关注度也比较高，一个是派出检察院，另一个是跨行政区划检察院。但如此表述并不代表派出检察院和跨行政区划检察院是全异关系的两类概念。实际上，跨行政区划检察院是派出检察院的一种，只是其职能作用不同于一般的派出检察院，因此，可以视为特殊类型的派出检察院。在明确了这个前提下，将这两类检察院与巡回检察厅放在一起，从设置主体（谁来设置）、职能定位（为啥设置）和审批程序（怎样设置）三个角度进行比较分析，对于进一步理解巡回检察厅的制度定位十分必要。一、设置主体派出检察院是人民检察院根据需要，经过有关机关审批，依照法定程序，在未设国家权力机关的层级或区域内设立的行使一级检察院职权的派出机关。根据1986年《人民检察院组织法》第2条第3款的规定，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”1986年8月1日，全国人大常委会法工委在《关于人民检察院组织法几个问题的答复》中，对检察机关在劳改劳教场所建立派出检察院的问题明确答复：设区的市、自治州的人民检察院根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在劳改劳教场所等区域设置人民检察院作为派出机构。最高人民检察院1994年制定出台《关于设置派出人民检察院的规定》（高检发政字〔1994〕65号，以下简称《派出检察院规定》）规定：“省级和省辖市、自治州的人民检察院可以在上述规定的区域和场所设置派出人民检察院。”根据法律及相关规定，省级检察院，自治州、省辖市级检察院和县级检察院均可以设置派出人民检察院。但在检察实践中，由县级检察院派出的检察机关并不多见，由省级检察院或自治州、省辖市级检察院派出的检察机关较常见。在理论上，派出检察院还包括最高人民检察院设立的最高人民检察院分院，这在跨行政区划检察院这类特殊派出检察院的设置上体现较为明显。党的十八届四中全会作出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的决定后，最高人民检察院积极推动上海、北京检察机关以现有铁路运输检察分院为依托，开展跨行政区划检察院试点。虽然跨行政区划检察院的层级，在理论上有一级、两级或三级设置多种思路，但无论哪种方案最终胜出，涉及派出主体最多的，无非是设立跨县级、跨市（地）级、跨省级等三级的跨行政区划检察院的改革思路，这时，跨行政区划检察院的派出主体将涵盖最高人民检察院、省级人民检察院和自治州、省辖市级人民检察院；在其他方案中，派出主体则可能为最高人民检察院、省级人民检察院和自治州、省辖市级人民检察院的一个或两个。巡回检察厅作为最高人民检察院的派出机构，是最高人民检察院的组成部分，只能由最高人民检察院在地方上设置，在经费保障、人员调配上均由最高人民检察院统一管理和领导。巡回检察厅不是一个独立的检察机关，不能以自己的名义行使检察权，而是以最高人民检察院的名义发挥检察职能。巡回检察厅与省级检察院的关系，相当于最高人民检察院各条线的检察厅与省级检察院的关系。这与派出检察院和跨行政区划检察院明显不同，派出检察院和跨行政区划检察院都是相对独立于派出主体的检察机关，其派出主体也更加多元。二、职能定位具有明确的职能定位，是检察机关发挥作用的基础。有设置的制度必要，需要检察机关发挥法律监督职能作用，则是设置派出检察院、跨行政区划检察院和巡回检察厅的原因所在，而职能定位的差异，又成为设置不同检察机关的现实依据。派出检察院的设置需求体现在：一是延伸检力强化法律监督的需要。根据《派出检察院规定》：“设置派出人民检察院的区域和场所：1、工矿区：位于偏远地区，人口聚集尚未形成行政区划的大型企业的所在区域。2、农垦区：相当于县级以上行政区划的大型国营农场或国营农场比较集中、代管居民的垦区。3、林区：大面积重点国有林区或国有森林集中连片地区。4、监狱、劳教场所：低处偏僻、交通不便、收押人犯在五千人以上的监狱、劳教场所或监狱比较集中的地区。5、开发区：经国务院批准设置的经济技术、高新技术产业等开发区，且具有一定规模，党政管理机构健全，居住和从业人员较多，已形成独立的行政区划的。”在工矿区、农垦区、林区、监狱、劳教场所和开发区，这些特定区域和场所设立派出检察院，就具有延伸检力，在空间上实现法律监督全覆盖的考虑。二是填补案件级别管辖空白的需要。省、自治区人民检察院根据案件级别管辖和管理的需要，对指定代管确有困难的省直管县（市），设立的作为省直管县（市）人民检察院的上级机关的派出人民检察院分院；直辖市人民检察院根据案件级别管辖需要，设立的人民检察院分院；未设区的省辖市人民检察院，根据案件级别管辖需要，设立县一级人民检察院，都有这方面的考虑。例如，根据《宪法》的规定，直辖市是省级地方行政区域，直辖市的下一级行政区域为区、县。为了适应我国四级两审制司法体制，在直辖市设立市检察院分院作为市检察院的派出机构，在规定的区域内行使自治州和省辖市一级检察院的检察职权。市检察院分院对辖区内的区、县人民检察院的检察业务工作和行政管理工作方面的职责，由派出它的市检察院按照有关法律和政策规定的权限根据实际情况确定。同时，在有些林区和农垦区，既没有相应的市（地）级检察院，也没有基层检察院，不仅相当于市级检察院的检察分院需要由省级检察院派出，有时根据级别管辖需要，省级检察院在派出分院管辖的区域内设立县级人民检察院作为派出分院的下级检察机关。在直辖市、林区和农垦区等缺少自治州和省辖市一级行政区划的情况下，在直辖市设立的检察院分院或在林区和农垦区等设立的县级检察院，都发挥着填补案件级别管辖空档的职能作用。设立跨行政区划检察院的职能定位在于：一是办理跨行政区划案件，构建普通案件在行政区划检察院办理、特殊案件在跨行政区划检察院办理的诉讼格局。二是减少地方对检察监督的行政干预，保障检察机关依法独立公正行使检察权。而巡回检察厅的职能定位则恰如设立巡回检察厅的制度需求所反映的，与巡回法庭的职能定位密切相关，包括行使法律监督职能并强化对下级检察机关的督察指导、分流首都申诉信访案件和司法改革排头兵三个方面的内容。三、审批程序根据《人民检察院组织法》第2条的规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。在审批程序上，《派出检察院规定》：“设置派出人民检察院应由省级人民检察院书面请示最高人民检察院。最高人民检察院同意后，再由派出的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准。派出人民检察院的院印由最高人民检察院刻制。”《中共中央办公厅关于印发<<>地方各级人民法院机构改革意见>和<<>地方、各级人民检察院机构改革意见>的通知》（2001年3月24日中办发〔2001〕9号）规定：“地方各级人民检察院依法设置。因特殊需要设置人民检察院，由省级人民检察院商有关部门同意后，报最高人民检察院审批。因特殊需要设置的人民检察院，其内设机构数额和人员编制的审批程序是：相当于市（地）级人民检察院的机构编制，由最高人民检察院审核，中央机构编制主管部门审批；相当于县级人民检察院的机构编制，由省级人民检察院审核，省级机构编制主管部门审批。”鉴于由省级人民检察院派出的人民检察院分院，行使省辖市一级人民检察院的职权。由省辖市、自治州人民检察院派出的人民检察院一般行使县一级人民检察院的职权；根据案件审级管辖的需要，省级人民检察院可以在派出分院管辖的区域内派出县一级人民检察院，由分院领导。可见，省级检察院和自治州、省辖市级检察院设立作为派出机关的县级检察院，须经最高人民检察院批准并提请全国人民代表大会常务委员会决定；派出检察院的机构编制须经省级人民检察院审核，由省级机构编制主管部门审批。省级检察院设立作为派出机关的检察院分院，须经最高人民检察院批准并提请全国人民代表大会常务委员会决定；派出检察院的机构编制须经最高人民检察院审核，由中央机构编制主管部门审批。根据《人民检察院组织法》和有关规定的精神，设立派出人民检察院仍应当由派出它的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准。同时，考虑到不存在自行批准设立检察院分院和派出检察院的问题，在审批程序上，如果最高人民检察院设立省级派出检察院，应当提请全国人大常委会决定；派出检察院的机构编制由中央机构编制主管部门审批。巡回检察厅在编制方面，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号），行政编制的审批权限在中央，中央机构编制部门审核中央和国家机关各部门、有关群众团体机关的行政编制和地方各级行政编制总额，各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制。各地区各部门可根据工作需要调整行政编制，但必须在批准的总额内进行；地方不同层级之间行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批。在机构设置方面，中央和国家机关各部门、有关群众团体机关和各省、自治区、直辖市党政机关副厅（局）级以上机构设置的审批权限在中央。各地区各部门要严格按照规定设置机构，不得擅自设立行政机构。因此，巡回检察厅作为最高人民检察院的一部分，编制和机构设置均需要由中央进行审批。分析表明，巡回检察厅不同于派出检察院和跨行政区划检察院，也非设置后两者所能代替的。首发于“法学笔记”微信公众号（JudicialNotes），欢迎添加或扫码订阅

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