坚持“三个面向” 让司法更贴近群众
来源：北地奉法 作者：北地奉法 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：坚持三个面向，让司法更贴近群众 ——庆阳市人民法庭工作调查报告 庆阳中院课题组诞生于庆阳这块红色沃土的马锡五审判方式，是新中国人民司法制度的重要源头之一。作为马锡五审判方式灵魂与法宝的“群众路线”和“两便”原则，更是直接催生了共和国司法审判
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坚持三个面向，让司法更贴近群众 ——庆阳市人民法庭工作调查报告 庆阳中院课题组诞生于庆阳这块红色沃土的马锡五审判方式，是新中国人民司法制度的重要源头之一。作为马锡五审判方式灵魂与法宝的“群众路线”和“两便”原则，更是直接催生了共和国司法审判组织架构中的人民法庭设置。六十多年过去了，庆阳老区人民法庭制度经历了怎样的历史变迁，老区人民法庭工作的现状和特点是什么，如何认识和发挥新形势下人民法庭工作的地位和作用，带着这些问题，笔者于今年3至6月，采用调查走访、召开座谈会、查阅档案资料等方式方法，对全市人民法庭工作进行了一次集中调研，取得了一系列基本的信息资料，归纳整理，分析研判，形成了一些粗略的认识。一、人民法庭在庆阳的历史传承与发展变迁陇东革命根据地人民司法事业，为新中国人民法庭制度的奠基提供了宝贵的实践经验。陕甘宁边区高等法院陇东分庭马锡五、石静山等同志推行的“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”的审判经验（1949年5月马锡五在延安大学作报告时归纳的马锡五审判方式的特点），经过“封芝琴婚姻诉讼案”的生动展现，为当时的苏区乃至全国带去了一阵清新的司法风尚。1944年1月，边区政府主席林伯渠在政府工作报告中首次把陇东分庭的司法办案经验概括为“马锡五审判方式”，同年12月29日，《在陕甘宁边区第二届司法工作会议上的总结》报告中则将其归纳为3个特点：（1）深入农村，调查研究；（2）就地审判，不拘形式；（3）经过群众解决问题。1944年3月延安《解放日报》、1945年重庆《新华日报》，相继对封芝琴婚姻案的审理和马锡五审判方式进行了广泛的宣传报道①，有别于国统区司法制度的巡回审理、就地办案、群众参与的人民司法理念逐渐深入人心。1948年1月，陇东分庭为配合边区土地改革，依据中共中央《中国土地法大纲》在环县率先设立了土改人民法庭②。至1950年，庆阳专区在各县重点乡镇共设立土改人民法庭12所，审理违反土改政策的一般一审犯罪案件。1950年至1952年共和国成立之初，为巩固新生政权，保障革命秩序及历次政治运动开展，根据当时国家出台的《中华人民共和国人民法庭组织通则》和关于“三反”、“五反”运动中成立人民法庭的规定，庆阳专区分别在县、专区两级法院刑事、民事审判庭之外成立人民法庭，并在各县法院成立巡回法庭，专门审理与政治运动有关的案件。虽然，县、乡土改人民法庭的性质、任务不同于人民法院，其活动不受一般诉讼法调整，专区、县法院人民法庭适用诉讼程序办案，却属于临时性的特别法庭③，但它们的法庭活动直接体现了巡回审理、就地办案、群众参与的边区人民司法的优良传统，还开创了人民陪审制度的先河，因此，这一时期的土改人民法庭和专区、县法院人民法庭的司法实践，有着上承陇东老区人民司法的优良传统，下启正真意义上的人民法庭制度落地实施的重要意义。1955年《人民法院组织法》实施，规定基层人法院设立派出法庭，即人民法庭，职能定位为基层法院的派出机构，负担辖区民事经济纠纷、轻微刑事案件的审判任务，并指导基层调解委员会工作，维护社会稳定。按照省法院规定的管辖区域400平方公里、人口2.5万人、年案件100件以上的设置标准，至1956年，庆阳专区七县人民法院在原有10所巡回法庭基础上，共计成立了10个人民法庭。自1950年至1956年，全区土改法庭、巡回法庭和人民法庭共计审理土地案件787件，婚姻案件2689件，“三养”、继承案件20件。巡回就地办案、人民代表参审、指导人民调解和诉讼调解工作进一步继承发扬了马锡五审判方式优良传统，约三分之一婚姻继承案件调解处理，司法公信度和司法权威相对较高。1963年起，根据最高法院和省法院《关于加强人民法庭工作的通知》，充实了人民法庭干部队伍，委托人民公社代收案件，部分审判力量不足的人民法庭由所在公社书记或社长兼任庭长开展工作。“文革”期间人民法庭全部被撤销，1973年起，被撤销的人民法庭逐步恢复，受驻地公社党委和革委会领导，在基层法院指导下开展审判工作。改革开放以来，庆阳地区人民法庭受理案件的种类和数量都大量增加，人民法庭所承担的任务越来越重，无论在设置上，还是所承担的任务和发挥的职能作用方面，都大大超出了1963年《通知》规定的范围。至1985-1989年，庆阳地区共设置人民法庭54个，有工作人员166人，法庭设置和人员配备达到空前规模，均远高于同期全省水平④。1986年10月，西北五省区“两庭”（审判法庭和人民法庭）建设现场会在庆阳县召开，庆阳法院人民法庭建设“千言万语去汇报、千方百计去争取、千辛万苦去建设”的工作经验得到最高法院的充分肯定和推广。1996-2000年，庆阳地区人民法庭在各级党委、政府的关心支持下，基础建设得到较大改善，结束了几十年来租房办公、搭伙吃饭的历史。进入二十一世纪，特别是2005年以来“两庭”建设国债项目的实施，带动庆阳老区人民法庭工作收获了前所未有的“红利”,法庭建设大踏步朝向标准化、现现代化，人民法庭在庆阳经济社会发展中的地位和作用进一步凸显。 二、庆阳市人民法庭工作现状1、布局设置与特点截止2015年底，庆阳市七县一区人民法院及庆阳林区基层法院，共设置人民法庭45个，其中庆城县、华池县、正宁县、庆阳林区各4个，西峰区、合水县、环县各5个，宁县6个，镇原县8个。全市人民法庭辖区内乡镇（办事处）105个，覆盖全市乡级行政区划的87.5%，平均每2.6个乡镇拥有一所人民法庭；人民法庭辖区人口228.4万，占全市总人口的86.2%，平均每5.8万人拥有一所人民法庭；人民法庭驻地与县区法院距离最远的100公里，最近的4公里，平均每600平方公里设置一所人民法庭（详见表一）。目前庆阳市人民法庭的这一区域布局，定型于2005年最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》，及国家“两庭”建设国债项目实施之际，呈现出经贸物流愈活跃、人口密度愈大，法庭分布和案件数量愈多的特点。西峰、宁县、环县、镇原4个人口资源大县人民法庭数与年结案数，分别占去庆阳市8县区人民法庭总数的58%和71.3%。上述四县区人民法庭法官人均年办案数为105.7，比全市人民法庭平均结案数高出近20件。镇原、华池、环县、正宁等县人民法院，在人民法庭驻庭审判之外，贯彻落实2014年最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，尝试推行巡回审判制度，体现了 “坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”的“两便”原则，基本符合“面向农村、面向基层、面向群众”的“三个面向”要求。从管辖区域、人口、案件数量方面对照，现阶段人民法庭数量分布与1955年人民法庭制度正式创设时，省法院关于人民法庭设置标准的要求基本吻合⑤，并且最近10年来在分布数量、人员配给比例方面鲜有变化。有所变化的是，2012年7月起庆阳林区基层法院纳入国家司法体系，但林区法院原有华池、合水、湘乐、正宁4个国营林场法庭，机构及人员编制未予明晰，长期以来林区法庭实际并未运行，形同取消；近年来镇原县8个人民法庭中的新集、三岔、新城、上肖4个人民法庭，在对外保留编制和牌子的情况下，与孟坝、平泉、屯字法庭合署办公，法庭原址均当做巡回法庭管理使用；环县毛井人民法庭因在原址重建，临时移驻县法院机关办公。 2、物质装备与信息化建设改革开放以来至今，庆阳市人民法庭建设经历了1985年庆阳县“西北‘两庭’建设现场会”、1996年地、县加强基层庭所建设工作部署、2005年佛山全国第二次人民法庭工作会议、2014年济南全国第三次人民法庭工作会议带来的四个发展机遇期。特别是2005年“两庭”建设国债项目实施以后，庆阳市人民法庭物质装备建设实现了质的飞跃。全市41个人民法庭(不包括4所林区派出法庭)中的34个，均进行了新建和重建，其余7所不同程度的进行了扩建改造。新建和重建后，共有9所人民法庭达到一类标准，23所达到二类标准，6所达到三类标准，均为二层或三层砖混结构楼房。审判法庭、会议室、办公室、调解室、信访接待室、职工宿舍和其他附属用房齐备，功能设施基本满足办公办案需要。2010至2015年，除合水县、正宁县，以及镇原县四个合署办公的人民法庭，其余28个人民法庭均配发或更新了办案车辆，与公安派出所差距逐步缩小。 庆阳市人民法庭基本情况统计表（一） 截止2015年12月 法院项目西峰庆城宁县镇原环县合水正宁华池林区合计平均人民法庭总数54685544445 所辖镇（个）8141718199812-105年结案数1767973149612551313492517360-8173人均结案数13688.574.866.114682.086.240.0-88.8庭辖人口（万7.06.28.36.16.42.14.32.6-5.6平均距法院km10.436.329.340.346.238.832.942.8-34.7二类法庭3120000006三类法庭2023100008未达标法庭03254544431开通四级专网庭546 44544-36实行电子签章庭04604040—18有数字法庭的庭14444544—30配置办案用车庭54644004—22配备安防器材庭02600540—17公用经费(万)20.64.052.867.23.216.043.224.0—231办案经费(万)54.626.082.579.822.816.046.849.5—378维修费用(万)25.680.060.018.436.22.563.699.0—385说明：人民法庭类别是根据最高人民法院2010年颁布的新标准识别统计的，其中一类法庭建筑面积1670-1930平米；二类法庭建筑面积890-1030平米；三类法庭720平米。 人民法庭承担着庆阳基层法院40%以上的办案任务，法庭信息化建设攸关全市审判质效和法院形象。功能设施较为完善的硬件建设，为人民法庭信息化提供了基础平台；应运而生的审判管理制度，又为人民法庭信息化建设注入强劲动力。自2010至2012年，在上级法院的强力推进和财经政策的有力支持下，全市 36个实际运行的人民法庭陆续完成了连接法院三级专网的布线、光纤敷设、光电转换设备的安装，并通过了网络联通测试；安装了审判管理软件系统和电子办公软件系统(可惜后者在人民法庭应用水平较低，个别法院派出法庭甚至没有用过)。2014年，为贯彻最高法院司法公开“六项规定”中关于庭审公开的有关规定，按照省法院审判法庭信息化建设实施方案要求，全市基层法院斥资700万元，在30个人民法庭分别建成数字法庭，实现了庭审现场同步录音录像、网络直播和上级法院对法庭审判活动的实时观摩监督。同年，在市中院的督促指导下，全市大部分县区法院及派出法庭完成了网络中继终端设备扩容升级改造，网络传输速度达到80M,计算机网络安全性能显著提高。2012-2014年，地理位置相对偏远的18个人民法庭先后安装使用上电子签章软件和终端设备，全市法院人民法庭签发制作的裁判文书，30%经由电子签章系统，第一时间在人民法庭“新鲜出炉”，明显提高了办案效率，方便了当事人。3、队伍建设与法庭管理从1985年起，庆阳法院队伍建设出现大致每十年一遇的发展机遇期。1985年，中央办公厅发出通知，要求各级党委加强法院干部配备，落实法院干部职级待遇。政策激励下，庆阳地区人民法庭队伍规模得到空前壮大，达到166人，52所人民法庭，每庭平均3人的人员配置。1995年法检系统公开招选工作人员、2006年全市法院统一招录工作人员，全市法院累计招录58人，41人充实到基层人民法庭工作。此后，受自然减员、严格的职业准入制度、招考程序、政法专项编制控制，以及从业风险增大、收入不高等因素影响，基层法院人才流失严重，人员替补失时，人民法庭队伍规模缩减,相当一部分法庭呈现人稀楼空局面，与相对充裕的审判办公条件形成反差。截止2015年底，全市人民法庭有正式在编工作人员129人，临时聘用人员60人。其中审判员、助理审判员共计92人，近一半人民法庭没有达到2014年最高法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》规定的一个人民法庭至少配备3名法官的要求，法庭干部配备不及1985年水平。当然，近十余年来，各基层法院十分重视队伍素质建设，通过强制学历达标、在职进修、挂职锻炼、组织参加各级各类专业培训、多次主题教育实践活动历练、司法廉洁教育和严把职业准入“门槛”，法院队伍职业素养和司法能力较十年前明显提升，审判人员中的优秀分子更多地下派聚集到人民法庭，这些都在很大程度上提高了工作效率和质量，纾解了人民法庭日益突出的案多人少矛盾。 与此同时，人民法庭日常管理工作从模式到内容也悄然发生着变化。法庭人员构成、身份关系和薪酬形式也非以前那样整齐、单纯。庭长与审判员，审判员与书记员，审判人员与工勤辅助人员，审判组织职能与行政管理职能之间的相互关系趋于复杂多样。原来的“行政命令 + 庭长人格感召 ”管理模式越来越不被法庭人所看好。针对这些变化，近四、五年年来，市法院主要通过加强司法巡查与调查研究，督促协调基层法院和有关方面给予应对，各县区法院注意从经费保障、职级待遇、劳动保障几方面向基层法庭倾斜外，多数基层法院出台或重新修订了人民法庭工作制度，明晰岗位职责和权利义务，推行目标管理和绩效考核机制。人民法庭人员构成相对复杂、案件任务体量较大的宁县、镇原、正宁、西峰、镇原等县区，庭长负责司法政务与案件管理，法官负责案件承办与司法责任，书记员、法警负责审判服务与后勤安保，庭长监管，自律为主，制度约束，各负其责的人民法庭管理格局基本形成，并在全市产生了较强的示范带动作用。4、审判执行工作与司法改革1999年最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》第四条规定人民法庭庭长有权决定立案。2005年最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》第9条规定，人民法庭经基层人民法院同意可以直接立案。“有权”与“可以”的变化，反映出在信息化、公开化形势下，人民法院加强审判流程体系管理，规范立案行为的指导取向。因此，从2000年起，庆阳市人民法庭就不直接受理案件，承办的案件都是由所在基层人民法院统一立案后，按人民法庭各自对应的辖区分配案件，并且只办理民商事、执行案件。统一立案的好处是有利于实现立案环节的公开公平，避免自立自审，方便基层法院对审判流程跟踪管理，最大限度地减少乃至杜绝立案环节的不正之风和违法乱纪。调研走访中我们了解到，统一立案后，当事人来法庭“案前咨询”现象明显减少，人情关系方面的干扰因素也渐趋式微，这一转变与基层法院实行统一立案制度不无关系。 庆阳市人民法庭基本情况统计表 (二）截止2015年12月 法院类别西峰庆城宁县镇原环县合水正宁华池林区合计平均人民法庭总数54685544445工作人员总数22203342231618150189人数占全院比%16.922.034.746.728.820.519.016.9—24.6审判员131119199669—92书记员96141410583—69法警00010543—13工勤人员531284000—27政法编制1012302813655—109事业编制74301517—28聘用制人员04121495123—60平均年龄4540.339.339.63833.034.031.4—38.3研究生学历（人20022010—7本科学历占比%95 .065.087.985.773.956.333.073.0—75.1 2013年全市41个人民法庭（不含林区4个法庭）平均收案134件，到2015年达到214件，增长了62.6%。人民法庭承办的案件排序前三位的类型，分别是离婚纠纷46.5%，民间借贷纠纷14.1%，健康权纠纷6.4%，比十五年前都有显著的增长。受资料和篇幅限制，列表中的大部分数据统只是以县区为统计单位的平均数值，尚未显示出各人民法庭之间的具体差异。比如收结案情况，最多的西峰区后官寨人民法庭2015年结案数为432件，最少的镇原县新城人民法庭仅35件（与平泉法庭合署办公），差距悬殊。案件类型方面，离婚案件占据人民法庭案件总量的46%，在人口大县宁县、镇原甚至分别达到68%和 60%；其次是民间借贷，约占案件总量的14%。其余类型在各县区占比不尽相同，宁县、镇原、合水、正宁四县排序第三的是健康权（人身损害赔偿）纠纷，而庆城、华池县排序第三的则是交通事故案件责任纠纷（西峰区范围内发生的交通事故案件多发，但统一指定由庆阳林区法院管辖）。人民法庭办案数量、案件类型的变动，在一定程度上反映了社会转型时期农村婚姻家庭关系脆弱多变，当前农村经济趋势下行，基层治理任重道远的严峻现实，进一步凸显出新形势下人民法庭在维护社会稳定，推进基层依法治理，规范农村经济秩序方面的重要作用。 秉承马锡五审判方式优良传统和求实开拓的老区精神，庆阳市人民法庭在长期的审判执行工作实践中形成了一些比较鲜明的地方特色：一是群众工作方法与司法办案密切结合。为解决纠纷、案结事了，审判人员大多习惯于将法庭以外的田间地头、村部农家作为第一办案现场，调查取证，现身说法，邀请基层组织干部参与调解——成则皆大欢喜，不愁执行；败则打下开庭基础，可资裁判。这次下基层抽查调研中，我们吃过好十几个法庭的“闭门羹”，但按照留言或电话联系，最终都见到了携卷而归的审判人员，打消了我们的疑虑。二是“大调解”格局支撑起基层法院审判工作“半边天”。从2003年起，庆阳中院就先行一步，着力在全市法院构建“大调解”民事审判格局。这一背景下，各县区人民法庭将诉讼调解开展得风生水起，形成了“五就地”办案方式（合水县城关法庭）、“无心”“十法”调解法（华池县五蛟法庭）、“五部”调解法（镇原县平泉法庭）等优秀方式方法。2004年，西峰区后官寨人民法庭荣获最高法院、司法部联合授予的“全国人民调解工作模范人民法庭”荣誉称号。2007年7月8日中央电视台、《人民法院报》分别以“这里弘扬马锡五”为题，对庆阳老区人民法庭诉讼调解工作进行了重点推介⑥。2013-2015年，人民法庭以占全市基层法院24.6%的人力资源，承担起全市基层法院39.6%的办案任务，其中57.3%的案件以调解撤诉方式处理，案结事了，基本不存在“执行难”和申诉信访等遗留问题，为人民法院履行执法办案“第一要务”，实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”工作目标发挥了举足轻重的作用。三是司法作风民主亲民。庆阳是马锡五方式发源地，庆阳法院系统历来都以传承弘扬马锡五审判方式为己任。近几年来，随着党的群众路线教育和“三严三实”等主题实践活动的持续开展，老区人民法庭坚持走群众路线，发扬司法民主、司法亲民的工作作风得到各界的充分认同肯定。华池县人民法庭深入田间地头案发现场办案经验，镇原县人民法庭邀请基层组织和群众代表参与诉讼调解经验，宁县人民法庭率先实现人民陪审员培增计划经验以及陪审员全程参与司法办案经验，都曾在全市范围内产生了重要影响，起到了很强的导向作用。这些真切朴实的办案经验，在实行立案登记制受案数量激增形势下也确实派上了“大用场”。2015年，人民法庭人均结案88.8件，案多人少的西峰区、环县人民法庭人均结案140件左右；裁判案件上诉率只有7.9%，一审服判息诉率达到历史最好水平；适用普通程序审理的案件，陪审员参审率达到92.8%；有执行内容的案件66%由人民法庭执结。人民法庭对马锡五司法经验的传承与实践并没有妨碍司法改革的深入推进，倒是历史经验的传承与实践，为新时期人民法庭深度参与司法改革，落实司法责任制腾退出了更广阔的空间。更多的诉讼在法律框架内以非对抗方式方便和平地解决，少部分疑难案件则“决战”在审判法庭，公开审判原则、证据裁判规则和司法责任等司改内容要素得以集中展开实施，所体现的法治精神和机制制度的示范引领作用不言而喻。去年后季人民法庭推行司法责任制以来到今年4月，在市、县两级法院共同努力下，庆阳市41个人民法庭已全部落实主审法官办案责任制，审判权运行机制改革有序推进。这一时段，全市人民法庭60.6%的案件由主审法官独任审理，简易程序适用率比2014年平均提高了近15个百分点。尝试实行中心法庭制度的镇原县法院目前已合并了四个较小的建制法庭，在人民法庭审判资源配置和审判管理方面进行了有益的探索，法官的主体地位、全力和责任进一步凸显。被确定为家事审判方式改革试点法院之一的华池县法院，人民法庭家事审判团队建设和审判权运行机制改革有序推进，改革工作被市、省主流媒体和《人民法院报》（2015年6月19日）相继报道。 庆阳市人民法庭基本情况统计表 (三）截止2015年12月 基层法院统计项目西峰庆城宁县镇原环县合水正宁华池合计平均人民法庭受案数220010451509125413625005163858771受案数占本院比例%38.2%36.8%64.3%48.0%37.0%28.3%33.4%23.6%39.6%法庭人均结案数13688.574.866.114682.086.240.088.8独任审判案件比率50.7%74.6%47.7%74.8%30.2%70.6%86.7%49.2%60.6%陪审员参审案件比率99.8%97.3%99.0%96.7%69.8%81.0%100%98.6%92.8%调解、撤诉案件比率50.3%59.6%50.6%67.1%47.6%57.2%66.2%59.7%57.3%审判长、员签发案件100%99.5%96.4%65.0%29.2%100%100%45.7%79.5%裁判案件上诉率11.8%4.2%13.9%12.6%5.7%5.4%4.3%5.4%7.9%二审改判、发回率1.9%11.1%3.6%2.0%0.9%25.9%0.8%21.6%8.5%撤诉案件二次起诉率0.9%5.2%0.6%8.2%2.9%-3.2%16.0%5.3%裁判文书上网公开率100%96.7%96.7%100%43.7%98.3%100%80.6%89.5%法庭自审自执率80.0%83.1%82.1%54.0%64.6%67.7%86.1%12.4%66.3%案件质量评估优质率90.0%98.8%95.7%95.0%95.3%-100%95.6%95.8%备注：本表中的“审判长（员）签发案件率”统计时间为2015年人民法庭实行司法责任制后至2016年5月。 三、存在的困难和问题庆阳市两级法院历来非常重视人民法庭建设，市、县党委政府长期以来也从多方面给予人民法院和人民法庭很大的关怀支持。但由于历史上我们的发展水平相对滞后，干部人事政策较少考虑到法院系统的特殊性，以及法院自身工作原因等因素，庆阳市人民法庭工作目前还存在不少问题，一些大的结构性矛盾问题影响到人民法庭职能的正常发挥，削弱了人民法庭基础性地位与作用，形成了多节点“软”“硬”不一的发展瓶颈。打通这些“瓶颈”，对于进一步完善现行法院体系，改善基层社会治理，深入推进司法改革，确保人民法院为县域经济社会发展提供优质高效的司法保障意义重大。1、区域布局失衡，资源配置不尽合理。1955年省法院文件要求人民法庭按每400平方公里、2.5万人、年案件数100件以上为标准设置。 1963年最高法院《人民法庭工作试行办法（草稿）》规定，人民法庭应根据辖区大小，人口多少等情况确定，大体上一个中等县应当不少于两个，在人口特别少的县，可以设不固定的法庭，巡回审判。改革开放以后，由于受案数量相对增长，同时受依法治国利好政策激励，在行政区划没有变动、人口生育和经济增速正常情况下，到1989年底，庆阳地区人民法庭总数达到54所，绝对数与分布密度高居全省首位⑦，而当年庆阳地区两级法院民事案件总数才2740件。1999年最高法院《关于人民法庭若干问题的规定》，对人民法庭设置的条件只作了原则性规定，即“根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划限制”，各地在人民法庭布局设置上缺乏可供操作的细则标准，总体上朝规模化、规范化方向发展。这一背景下，庆阳市人民法庭总数到2005年缩减到45个，至今再无变化。这一分布密度甚至超过了人口规模和经济发展水平高于我们的河南省洛阳市。洛阳市11个县区共有44个人民法庭，平均每12万人一个，辖区人口最少的有10万人⑧；我们是8个县区45所，平均每2.6万人一个，辖区人口最少的才1.3万人。即便在庆阳市范围，一方面县区之间人民法庭的区域布局也不尽合理，未能综合考虑各基层法院辖区人口、案件数量、区域面积和经济发展水平来设置法庭，比如人口、案件数量悬殊的西峰区与合水县、区域面积、案件数量悬殊的合水县与环县，均设置为5个人民法庭；而且人员配置和办公办案条件也差别较大，有的县区法庭交通工具、生活办公设施都已更新换代，有的县区法庭至今没有办案用车，没有职工食堂。另一方面，同一县区人民法庭之间，在辖区划分、法庭建设、人员装备配置等方面也存在一定程度的“分配不均”。信息化、规范化和现代化法院管理背景下，上述各方面的不均衡显得越发明显，容易形成优劣薄厚对比，在社会上影响人民法庭形象和司法权威，在法院内部易造成工作人员心理失衡，客观上也影响了人民法庭职能的充分发挥，甚至引发了新形势下人民法庭制度存废的争议（这次调研座谈中一部分同志及个别法院领导就主张撤销人民法庭收归基层法院）。2、管理体制不顺畅，工作人员“获得感”不足。长期以来，一些基层法院领导对人民法庭的地位和作用认识不足，甚至存在厚机关轻基层的观念误区。部分基层法院过分依赖审判管理实现对基层监管；头重脚轻、重心不能下沉、分管领导“单打一”局面长期存在；在制度建设、工作部署落实和绩效考核方面，存在机关基层“两张皮”现象，个别法院甚至没有区分人民法庭考核评价指标，胡子眉毛一起抓。有的法庭驻地党委政府不尊重法院工作属性，动辄向法庭摊派工作任务，分散法庭执法办案精力，而法院的一些工作安排部署有时也会被人民法庭以属地管理为由推诿不理。问卷调查显示，相比机关，基层法庭人员在职级待遇、评优选先、教育培训方面几率明显偏低，一些县份法院干部职级待遇兑现难度大，某“全国人民满意的好法官”担任人民法庭庭长10余年至今副科级不能“转正”；在人民法庭群体“职业荣誉感”和 “幸福指数”两项问卷调查中，60%以上工作人员选择了“低”， 25%选择了“中”，只有15%选择了“高”；人民法庭安防措施缺失，审判人员履职存在人身安全隐忧，同志们对法院管理职能如何有效地延伸到人民法庭还有很大的期待。3、信息化水平不高，效能不彰。由于法庭设置点多、分散，法庭建设规划起点落后标准不高，加之部分法院重机关轻基层办院思想影响，我市人民法庭信息化建设水平相对较低。按照最高法院2019年颁布的人民法庭建设标准，全市45个人民法庭，仅有6个二类法庭和8个三类法庭，其余31个均为不达标法庭。36个正常运转的人民法庭，虽然都开通运行了法院四级专网，但仍有18个人民法庭没有开通运行电子签章系统，6个人民法庭没有建成数字法庭，大部分人民法庭都没有运行电子政务软件，法院内部公文流转、司法政务办理仍然依赖姗姗来迟的纸质文稿。信息化建设和应用水平滞后的现状，抵消着办事效率，与努力实现审判体系和审判能力现代化的要求相去甚远。4、执法办案能力参差不齐，队伍建设任重道远。不可否认，十多年来，通过在职学历达标教育、法官任职资格培训考试、公务员招录委培，以及历次主题实践教育等途径和形式的努力，基层法院人员整体素质有了长足的进步，知识水平、执法办案能力与十多年前相比提高不少。但这种进步和提高与当前形势下社会各界及人民群众的期望和要求仍有一定的差距。习惯凭经验办案，过分倚重调解，裁判本领不强，不懂社情民意，不能学以致用，办案效果不佳等现象在人民法庭相对突出，短期内难以等到根本扭转。还有法院审判人员下派基层难，人民法庭队伍稳定性差，廉政风险相对较大等困难和问题也不容忽视。四、解决问题的对策和建议1、调整人民法庭区域布局，优化、统一资源配置。基层人民法院在统筹谋划自己辖区内人民法庭设置问题上没有完全的自主权，受同级党政机关制约，但人民法庭的批准权在高级人民法院。因此建议高级法院积极回应最高法院“优化人民法庭区域布局、规范设置调整”的工作要求，重新研究制定人民法庭设置标准，协调地方各级党政机关和中级、基层人民法院形成共识，自上而下尽快付诸实施。庆阳市、县两级法院应把握目前司法体制改革的有利时机，深入领会和宣传2014年孟建柱同志在第三次全国人民法庭工作会议上的讲话精神、最高法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，彻底摒弃在人民法庭设置问题上，存续多年贪大求多的落后理念，先行解决县区之内人民法庭司法资源分配不均与浪费、法庭运行成本与司法产出不匹配的现状。加强对人民法庭改革实践的调研指导，对诸如镇原县中心法庭改革等符合法律政策和时代要求的基层改革经验，要及时总结推广。法庭区域布局要充分关照经济社会发展变化的现实，如现辖林镇、南梁等四乡镇的华池县林镇法庭，应考虑移址人口、资源和产业聚集的红色旅游胜地南梁。对林区基层法院整体移交市中院直属管理后，林场派出法庭的存废及案件管辖问题，应协调有关部门尽快予以明确。2、落实“严管厚爱”的干部管理方针，加强人民法庭党建工作，切实提高法庭干部的职级待遇。“从严治警”与“从优待警”是我党历来坚持的政法队伍干部政策，二者是一个问题的两个方面，不可偏废。这次调研中发现的人民法庭队伍职业荣誉感和幸福指数不高，法庭干警职级待遇偏低，党组织不健全的问题，应当引起市、县法院党组的注意。在目下正在进行的司法改革中，要继续学习领会好孟建柱同志“讲话”精神和最高法院的“决定”精神，将人民法庭工作经历作为法官遴选、干部选拔的重要条件，对于长期在人民法庭工作、业绩突出的，从快从优落实职级待遇，探索试行办案补贴、岗位津贴向人民法庭倾斜的薪酬方式。同时，全面落实“将支部建在庭上”的要求，将法庭支部组织关系纳入基层法院，尽快实现全市人民法庭党组织和党的工作全覆盖，发挥党组织对人民法庭队伍的教育管理职能，“两手抓”解决法庭队伍建设滞后、发展动力不足的问题。3、以信息化建设为引领，补齐各项发展短板，为人民法庭工作持续、健康发展夯实物质基础。一要充分领会“信息化是人民法院一场深刻的自我革命”（最高法院周强院长语）的研判，打通审判人员、领导干部的“认识壁垒”，形成上下一心齐抓共管的共识合力；二要借助审判管理和司法公开信息化应用倒逼机制，进一步完善软、硬件建设，落实全员培训，补齐工作短板；三要加强与上级法院协调沟通工作，以人民法院信息化3.0版建设目标为引领，以《全省法院信息化建设三年规划》为依托，统筹谋划，规范操作，实现“全面覆盖、移动互联、跨界融合、深度应用、透明便民、安全可控”的目标要求，提高信息化建设在人民法院、人民法庭司法为民与公正司法方面的“贡献率”，促进最大程度地实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平和正义”的目标。人民法庭虽然不属于一级独立的审级组织，但它相对独立于基层法院，处于我国法院“金字塔”形体系中最底层，是法院系统法律产品制造者中的最大群体，所以他的“基础性”地位和作用毋庸置疑。人民法庭制度只能完善不能废除，人民法庭工作只能加强不能削弱。我们要以党的十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记关于法院工作和司法改革的系列重要讲话精神为指导，以深化司法体制改革为契机，不断加强和改进人民法庭工作，发挥好人民法庭在司法为民便民、参与基层社会治理、促进社会公平正义方面的独特优势。要坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，帮助人民法庭解决困难和问题。人民法庭要充分利用身处化解矛盾第一线、司法体制改革第一线的便利条件，积极参与司法改革，率先落实司法责任制，使改革成为人民法庭工作持续健康发展的不竭动力。 (课题组成员：李明、刘轲平、袁天良 执笔：袁天良，原载2016年8月20日《陇东报》) 参考资料： ①林文剑《马锡五审判方式是群众路线在司法领域的体现》（《福建党史月刊》2016年第2期）②《甘肃省志》第七卷117页。③邵俊武《人民法庭存废之争》（《现代法学》2001年第5期）④参见《庆阳地区志》第四卷第617-619页，《甘肃审志》第七卷227-256页⑤《甘肃审判志》第七卷第225页。⑥中央电视台网http://news.cctv.com/20070830/109495.shtm；2007年7月8日《人民法院报》⑦《甘肃省志》第七卷第227页⑧据洛阳市人大常委会网http://www.lypc.gov.cn/dcyj.asp?id=11812,于2016年7月15日访问 2016年7月20日
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