| 论全球气候变暖下的欧盟低碳能源法律政策 莫神星 ( 华东理工大学能源与资源环境法研究中心, 上海, 200237) 摘要: 在全球气候变暖背景下, 开发利用低碳能源, 发展低碳经济, 建设低碳社会是欧盟及其成员国的能源和经济的发展方向和未来社会的目标。欧盟能源法律政策的重心也从着重稳定而充足的能源安全供应到注重减少温室气体的排放, 保护生态环境,建设低碳社会, 实现能源安全和环境安全的双赢。我国发展低碳经济, 建设低碳社会，必须学习借鉴欧盟低碳能源的法律政策的经验。 关键词: 低碳经济; 能源; 欧盟; 能源法律政策 中图分类号: D920, 4 文献标识码: A 文章编号: 1008 2603( 2010) 04,0001-10收稿日期: 2010,06,21基金项目: 2008 年上海市哲学社会科学规划课题长三角节能减排合作互动长效机制研究! ( 项目编号: 2008BFX004) 。作者简介: 莫神星, 男, 华东理工大学能源资源与环境法研究中心。 On the Law & Policy in Low Carbon Energy of the European Union under the Global Climate Warming MO Shenxing( Institute of Energy and Resources Environment Law , East China University of Science and Technology , Shanghai 200237, China) Abstract: Under the global climate warming, it is the orientation and the object o f the energy and economy development towards the low carbon energy y development and utilization, development the low carbon economy, construction the low carbon society of the future of the EU society. The EU energy y strategies emphasizes on the adequate and stable energy y supply security and environmental protect ion. China would have to learn from the EU experience on development o f the low carbon economy, and construct the low carbon society. Key words: the low car bon economy; the energy y; the European Union ( EU ) ; the energy law & policy 一、全球气候变暖与欧盟低碳能源法律政策的提出 (一) 欧盟重视全球气候变暖的巨大影响全球气候变暖、生态环境恶化给欧盟带来了使命感。根据气候变化政府间专门小组( the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 的报告, 温室气体的排放已经导致全球气温上升了0.6 度; 如不采取措施, 本世纪末气温将上升1.4~ 5.8 度, 那么世界上所有地区包括欧盟都将面临严重的经济和生态后果。越来越多的科学家发出了全球气候变暖的警告, IPCC 的第四次评估报告进一步证实, 气候变化确实正在发生, 人类必须控制温室气体排放以适应这一不争的事实。近年来, 受大量排入大气的二氧化碳等温室气体影响, 全球温室效应正日益严重。欧盟科学家认为, 如果现在不采取有效环保措施, 全球各地区包括欧盟, 将面临经济和生态体系的大灾难。未来将可能出现海平面升高、恶劣气候频发、人类健康受影响以及有些地区农业生产出现困难等灾难性后果。欧盟认识到全球气候变暖的巨大危害性, 它已成为当今世界面临的又一重大挑战。欧盟社会达成共识: 必须以降低温室气体来抑制气候变暖。现在, 关注的焦点已经转向如何应对,以及如何降低所需要付出的代价。联合国政府间气候变化委员会预计, 到2010 年全球气温将上升3 摄氏度。气候变化可能导致2010年就有5000万人成为生态难民。能源是社会发展和经济增长的重要条件, 同时, 能源的生产和利用是造成全球、地区或地方重大环境质量退化的原因。基于生态环境安全, 发展低碳能源是近十年来欧盟及其各国越来越关注的战略之一。欧盟曾向全世界发起号召, 以求加大对抗全球气候变暖的力度。( 二) 发展低碳经济是欧盟未来的方向欧盟认识到发展低碳经济建设\低碳社会是未来的方向。当前世界能源在经历从材薪发展为用煤炭, 从用煤炭发展到石油的基础上, 当前已经从石油逐渐转向天然气,最终走向氢能等清洁能源即从高碳到低碳!最后到无碳!。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基础的经济模式, 其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构,核心是技术创新、制度创新和发展观的转变。它是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一大进步。发展低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。低碳经济! 最早见诸于政府文件是在2003 年的英国能源白皮书《我们能源的未来: 创建低碳经济。在全球的气候变化的背景下, 低碳技术、低碳经济日益受到欧盟及其成员国的普遍关注。化石能源作为能源消费中的重要和主要能源形式, 碳耗用量高是导致全球变暖的元凶,能源燃烧带来的大气污染、温室效应等气候变化问题也越来越受到欧盟及其成员国的关注。实行能源节约利用和能源清洁使用已成为全人类的共识。联合国环境规划署确定2008 年世界环境日的主题为 转变传统观念, 推行低碳经济!。应对气候变化的低碳化能源战略已经为欧盟各国政府所重视, 重要的体现是能源结构逐渐重视认天然气为发展核心、氢能研究的国际合作与竞赛等。低碳化能源发展战略已经是欧盟能源安全战略的重要一环。( 三) 履行京都议定书承诺的压力欧盟为履行《京都议定书》的承诺必须开发利用低碳能源。1997 年12 月, 《联合国气候变化框架公约》的159 个缔约方, 在日本签署了一个旨在限制温室气体排放量以遏制全球变暖的《京都议定书》。议定书为38 个经合组织国家或国家集团和一些处于经济转型期的国家, 规定了二氧化碳等6 种温室气体到2012 年的排放量。按照规定, 这些国家将在2008 年至2012 年, 把其温室气体的排放量减少到1990 年的水平,并再降5.2%, 其中欧盟削减8% 。欧盟更是极力推动国际谈判, 促成了具有法律效力的《京都议定书》的生效, 功不可没。欧盟不仅能在《京都议定书》下减少二氧化碳排放, 而且积极推进清洁发展机制项目, 促进全球的可持续发展。现在更多是温室气体减排和环境保护的压力促进欧盟决心大力发展可再生能源。为了实现《京都议定书》, 欧盟及各成员国必须更多开发低碳技术, 开发、利用对环境友好的低碳能源;发展可再生能源已被欧盟提升到战略高度。 二、把低碳排放作为能源法律政策的重要目标欧盟能源法律政策可细分为石油政策、天然气政策、再生能源政策、矿物燃料政策、核能政策、能源运输政策、贸易与投资政策、能源研究与技术开发政策、能源国际合作政策等。其中把低碳排放, 保护环境作为能源法律政策的重要目标。能源和环保是一个问题的两个方面, 能源问题从另一个侧面来看也是环境问题。经济发展需要能源, 能源生产又不能破坏和污染环境。随着环境压力的不断增大, 环境安全战略在能源安全战略中占据重要地位。欧盟已经形成了一致的认识:能源安全既包含了传统的能源供给安全, 也包含了温室效应、气候变化与环境保护等新因素。在气候变暖和环境压力的新形势下, 欧盟将面临重新调整能源工业结构、加大科研与技术力度、寻求新的能源开发途径的考验。推广清洁能源, 促进环境保护!是解决能源利用环境问题的基本战略2之一。促进环境保护必然将作为能源政策的重要目标,欧盟的能源法律政策从传统的能源安全供应转移到更注重发展 低碳经济!, 环境保护;更着力于实现能源安全和环境安全共赢的局面。在这种新形势下, 欧盟将面临重新调整能源工业结构、加大科研与技术力度、寻求新的能源开发途径的考验。欧盟一直是能源环保领域的急先锋。欧盟认为实施可持续发展战略的关键是坚持 能源与环境协调原则!, 即在所有能源活动中要融入环境目标。因此, 欧盟国家的能源生产和消费受到环境保护的严格限制。奥巴马能源新政颇吸引眼球,事实上欧盟一直异常关心能源安全和气候变暖问题, 并作为能源和环境领域的急先锋, 早已走在世界前列。早在欧盟前身? ? ? 欧共体建立之初, 就开始关注能源和环保问题。在上世纪70 年代, 其重点是确保安全供应, 欧盟于上世纪70 年代成立了能源委员会和环保总司, 制定共同能源和环保政策。1986 年《单一欧洲法案》 重新强调了1972年首脑会议的重要观点, 同时还强调了环境要求应成为共同体其他政策的基础!。它规定了共同体环境保护的原则、目标、决策程序等内容, 《单一欧洲法案》的签署给欧共体的环境保护赋予了明确的法律地位。上世纪80 年代初, 欧共体开始了对新能源的研究, 尤其加大了对核能和太阳能的研究, 并于1995 年发表了欧盟能源政策《绿皮书》和《白皮书》, 完成了欧盟能源发展总政策的制定任务。在气候变化问题上, 欧盟积极参与1992 年里约热内卢联合国国际环境会议, 主张限制温室气体排放并主动承担了减排义务。自1992 年里约热内卢联合国环境国际会议后, 各国政府和有关的国际组织为了实现该会议的宗旨? ? ? 在加强各国和国际努力以促进所有各国的持久的无害环境发展的前提下, 拟订各种战略和措施, 终止和扭转环境恶化的影响! % , 各国政府、国际机构支持大会的决议, 都已积极行动, 采取实际步骤, 纷纷制定自己的可持续发展计划, 承担自己的国际义务, 为建设一个无公害的、清洁的世界而共同努力。欧盟承担了自己应尽的义务, 于1993 年制定了欧盟《可持续发展规划》。1992 年签署的《欧洲联盟条约》( 《马斯特里赫特条约》) ,对环境保护又作了进一步的阐述, 提出了欧盟 可持续发展! 的目标, 并规定 环境保护要求必须纳入其他共同体政策的界定和执行之中!。为此, 欧盟承担了自己应尽的义务, 于1993 年制定了《欧盟可持续发展规划》, 1999 年又制定了第一个能源与环境协调的战略, 2001~ 2002 年欧盟执委会还提出了一些关于把环境关切融入能源政策的动议。欧盟执委会能源员毕博斯曾经指出, 今后五年将是欧盟能源政策的转折期, 欧盟必须支持《京都议定书》进程。《能源宪章》( Energy y Charter Treaty ) 由欧盟发起, 1991年12 月17 日于荷兰海牙《能源宪章条约》订立, 于1994 年12 月17 日开始签署, 它制定了能源贸易、过境运输和投资等领域一系列原则, 寻求通过签署国际条约来建立市场框架, 规范俄罗斯、东欧地区相关国家的行为。与其同时开始签署的还有能源效率及相关环境问题议定书。《能源宪章条约》自1998 年4 月生效, 是第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定, 它包括了一系列国际能源贸易、投资的原则。规定各国开展与能源有关的商业活动时, 应遵循五项主要原则, 其中原则之五: 最大限度地降低能源污染, 鼓励提高能源效率。在促进能源效率方面, 条约及与之同时签署并生效的能源效率及相关环境问题议定书均倡导各签约国通过制定环保能源政策, 促进能效稳固发展, 并提高能源生产对环境所造成影响程度的信息透明度, 以及加强该领域科研成果的交流等。在1995 年1 月11 日发表欧盟能源政策绿皮书的基础上, 欧盟的决策者们又经过了近一年的研究、论证与修改, 于1995 年底正式以《COM( 95) 682 号文件》公布了欧盟能源政策《白皮书》,从而完成了欧盟能源发展总政策的制定任务。在1997 年新修订的《阿姆斯特丹条约》中, 正式将可持续发展作为欧盟的优先目标, 并把环境与发展综合决策纳入欧盟的基本立法中。2001 年3 月,欧盟颁布了《环境2010: 我们的未来、我们的选择》, 指明了未来5~ 10 年内欧盟环境政策的目标。该指令明确提出在4 个领域内即气候变化、环境与健康、自然和物种的多样化、自然资源和废3%《联合国大会第44/ 228 号关于召开环境与发展大会的决议》 第一部分第3 条, 载《迈向21 世纪:联合国环境与发展大会文献汇编》 , 中国环境科学出版社1992 年版,第162 页。弃物优先执行环境与发展综合决策, 并制定了执行决策的具体措施。2004年初, 欧盟要求各国开始进行欧盟界内的取暖合作开发, 因为这样做可以比由各国分别开发更节约原材料和能源, 同时会减少CO2 的排放。至今为止, 欧盟总共制定了300 多个法律文件以实施其环境政策。欧盟的环境政策基本上包括了环境管理的各个主要方面:法律活动、研究和技术开发活动、监督和实施活动以及环境信息协调活动等。在这种背景下, 欧盟能源工业结构面临新调整、能源开发需要探索新途径。当前欧盟的能源政策重点转向开发有利于环境保护的低碳技术, 更多地开发、利用对环境友好的可再生能源。2006 年签署的《欧盟能源政策绿皮书》强调在欧洲内部抑制能源需求; 开发具有竞争力的可再生能源和其他低碳能源和载体, 特别是替代运输燃料; 领导全球共同努力阻止气候变暖, 改善空气质量。2007 年决定继续执行欧盟《第五个可持续发展规划》, 加强各成员国与欧盟的协调并建立指导、协调与监督机制, 确保计划的顺利实施, 制定二氧化碳排放税收制, 设定减排目标, 至2020 年, 使欧盟的二氧化碳总排放量减少1/ 3( 与1990 年相比) , 尤其是要把电力生产领域的二氧化碳排放量由目前的占其总排放量的32%降到22% , 提高可再生能源在能源消费中的比重等。2007 年欧盟确立《能源与运输发展战略》, 在交通运输领域提高能效, 支持替代能源和可再生能源的研究, 鼓励广泛的节能与减排研究。在2009年3 月的欧盟气候变化与能源峰会上, 欧盟成员国在能源安全以及气候变化等方面达成了一致。制定方针加强能源安全, 欧盟成员国领导人对欧盟的能源安全和气候变化政策进行了评估, 并制定了一系列新的具体方针, 以加强欧盟中长期的能源安全,实现欧盟2020 年的温室气体减排目标, 迎接低碳和无碳能源时代的到来。为落实《京都议定书》 的规定, 2008 年12 月, 欧盟首脑会议通过了包括各成员国减排目标等配套措施在内的欧盟能源气候一揽子计划即《气候行动和可再生能源一揽子计划。2009 年4 月6 日,欧盟部长理事会就此表决, 一致通过了这一里程碑式的法案文本。一揽子计划的核心内容是20- 20- 20行动, 即以1990 年的情况为基础,到2020 年欧盟将温室气体排放量减少20%%, 并为达到这一目标, 欧盟要将可再生能源占总能源的使用比例提高20%, 将能源效率提高20%。相比之前的各项能源和环保政策, 这一《计划》决心更大、目标更为突出、整合力度也更高, 主要表现在: ( 1) 加大了温室气体控制范围, 扩展欧盟碳排放交易机制。( 2) 制定并实施责任分担机制。为实现可再生能源在总能源消耗中的比例提高到20%这一目标, 将20% 的目标分解给各成员国,各成员国承担的责任从10%至49% 不等。( 3) 制定约束性可再生能源目标, 强调推行生物质燃料,如将可再生能源在总能源消费中的比例提高到20%, 包括运输部门中生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10% , 这样可以每年减少6 亿至9亿吨二氧化碳排放, 以及2 亿至3 亿吨化石燃料消耗, 所有这些价值130 亿至180 亿欧元/ 年。( 4)制定关于碳捕获和封存以及环境补贴的新规则。欧盟积极寻求开发一系列技术促进碳捕获和封存的安全使用和发展, 欧洲委员会计划在2015年前后鼓励欧洲建造10 个至12 个大规模的示范厂, 并在2020 年左右使碳捕获和封存技术商业化运行。欧盟的这一计划被称为是工业的绿色革命!这一计划的出台是要减少欧盟从外部进口燃料的依赖, 也标志着欧盟在引领一场新的全球工业革命中要大展身手。这被广泛认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。三、欧盟实施低碳能源法律政策的举措为保障能源安全与环境安全, 欧盟议会、欧盟委员会、欧盟理事会及欧盟首脑会议围绕能源供给、内部能源一体化市场的构建、国际能源市场的协调、加强节能技术、推动可再生能源的研发和推广以及实现减排目标等进行了不懈努力。欧盟及各国虽然在实施低碳能源法律政策的具体措施上各不相同, 但保障能源与环境安全的战略、政策与法律措施上具有一些共同特征, 归纳起来有以下几点:( 一) 积极推进能源多元化4% 若能达成新的国际气候协议即其他发达国家相应大幅度减排, 先进的发展中国家也承担相应义务, 欧盟则承诺减少30%。欧盟是个耗能大户, 其人均耗能量远远超过发展中国家。矿物燃料资源的逐渐枯竭、人们生活质量的不断提高、环境保护对能源生产更加苛刻的限制、能源市场国际化的加剧等众多的因素正在威胁着欧盟能源的安全供给。欧盟对内能源战略的一个主要内容是开发替代能源, 实现能源种类多样化。欧盟强调开发自己的能源, 主要是指多样化的能源。创建更现代化的能源基础设施, 努力研究和开发多样化能源利用的新技术。欧盟注重调整能源结构, 促进成员国能源需求多样化; 能源多元化、进口来源多元化、加大对国外石油资源的介入等战略措施也被各主要石油消费国广泛采用。多元化的核心就是 发展替代能源!, 如欧盟的氢能路线图等, 这是能源安全战略的一个重要方面。目前, 欧盟一次能源来源构成情况是: 石油占41% , 天然气占22% , 核能占15%, 固体燃料占16%, 可再生能源占6% 。2008年3 月欧盟领导人承诺, 到2020 年将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%, 将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少20% 。同时,提出了促进包括可再生能源在内的能源及其供应多样化的措施。据悉, 欧盟已做出规定, 要求在2010 年之前, 欧盟各成员国把电力的22% 和所有能源的12% 改为可再生能源。欧盟能源多元化包括新能源的开发, 比如氢能; 可再生能源的开发, 生物质能、水能等; 推动以天然气为主的能源结构。欧盟可再生能源资源通过多年的发展, 已经占到消费总量的6%。生物质被用于供暖和发电, 近年来也用于生产运输燃料。水能和风能被用于发电。其中水能的利用已经趋于成熟, 而风能则在近年得到快速发展, 仅1998- 2003 年就增长了4 倍。% 欧盟也在由依赖外援逐步向独立自主方向发展, 不断摆脱对外部能源的依赖。2006年的《欧盟能源政策绿皮书》提出了采取各种措施控制欧洲能源对外依存度, 包括降低需求, 增加本地资源特别是可再生能源利用, 加强能源结构多元化, 进口来源和运输路径的多元化。当今, 为了不受制于人, 确保完全的行动自主, 欧盟提出要提高能源效率, 扩大核能利用规模, 加强可再生能源的研发、应用和推广, 大力发展低碳经济。欧盟制定了节能和开发替代能源的远景规划和具体的目标与措施。在过去的几年中, 欧盟全面审核了能源政策, 制定了面向未来的战略规划。这些远景规划的主要目标是: ( 1) 到2010 年将欧盟的能源消费从占世界总量的14~ 15% 降低到12%。( 2) 把开发新能源作为政治上的优先目标。( 3 ) 到2030 年将能源对外依存保持在70% 。( 4)可再生能源的使用达到12% 。( 5) 达到《京都议定书》规定的标准。为了实现这些总体目标, 欧盟还设立了具体的目标与措施: ( 1) 整合内部市场。( 2) 审议能源税、能源节约和能源多样化计划。( 3) 推广新技术。( 4) 启动节约能源的计划。( 5) 发展使用清洁燃料的车辆。( 6) 复兴铁路交通、改善公路交通、提倡清洁的城市交通, 实行污染赔偿原则等等。欧盟各国能源安全战略体系的重要战略是立足国内, 开发国内能源新源勘探、开发新能源、可再生能源, 实行能源多元化的战略。目前, 欧盟的电力生产已经达到了能源多样化的目标, 欧盟在交通领域里也实现类似的能源多样化。欧盟有足够的技术能力开发生物燃料、热核燃料, 以及氢燃料, 但是当前这些开发还有一定的局限。2003 年5 月, 经过艰难的谈判, 欧盟通过了一项促进在交通领域使用生物燃油的指令。按照这项指令, 到2005 年底, 欧盟境内生物燃油的使用应当达到燃油市场的2%, 到2010 年底达到5.75 %。到2020 年, 用于交通的燃料要有20%是新型燃料。在欧盟国家, 核电已有几十年的发展历史,核能工业技术和生产居世界领先地位, 核电已成为一种成熟的能源。核能不仅供应稳定, 而且价格稳定, 特别是不排放CO2 。为了发展核能, 2002年10 月10 日欧洲法院颁布了一项条例, 确认欧盟委员会对核安全负责。欧盟的扩大意味着将另外19 个苏联设计的反应堆纳入欧共体。欧洲理事会决定拨款4.8 亿欧元, 用于《欧洲原子框架计划》( 2002~ 2006) , 并且考察如何更好地保障欧盟内部核能的高度安全, 以及核裂变、核废料处理等技术性问题。目前, 欧盟内现有156 座核电站, 核能提供欧盟1/ 3 强的电力。近年来, 在欧盟强化能源供应独立性, 以及欧盟电力能源供应不足和严格的温室气体减排政策背景下, 越来越多的欧盟成员国开始重新启动或加强核电建设, 从而导致欧盟重新开始将核电纳入整体能源发展战略,5% 参见《欧盟能源政策绿皮书》, 2006 年3 月。核电在欧盟内也走上了复兴之路。已经停止发展核电的英国和意大利近来都表示将考虑重新启用并兴建新的核电厂, 荷兰、德国、西班牙、瑞典和比利时等国内部要求重新发展核电的呼声越来越强, 因而有可能调整现行保守的核电政策, 以减少CO2 排放量和对进口能源的依赖。27 个欧盟成员国中有26 个支持资助核电研发计划。核电是法国的动力之源。20 世纪七八十年代的石油危机, 促使化石能源匮乏的法国选择了发展核电的道路。法国目前拥有59 座核反应堆, 总装机容量超过63Gw e, 每年提供4000 亿千瓦时以上的电力。现在, 法国近80% 的电力来自核能, 15% 来自水电, 5%的调峰用电来自煤和石油。法国还是世界上最大的电力净出口国,每年因此获得约26 亿欧元的收入。为了在技术上落实能源多样化战略, 欧盟还于2003 年启动了 欧洲智能能源! ( EIE) 项目, 支持欧盟各项能源政策的落实, 例如: 在建筑和工业领域里提高能源的使用效率, 促进新的可再生能源与当地环境和能源系统的整合, 支持交通能源的多样化, 如促进生物燃油的使用, 以及支持发展中国家可再生能源的开发和能源效率的提高等等。( 二) 大力发展可再生能源1.走低碳能源之路, 发展再生能源是欧盟能源政策的一个中心目标。欧盟将可再生能源作为改善能源结构、未来能源替代和减排温室气体、缓解全球环境压力的重要战略措施。加大风力发电、潮汐发电和生物燃料等可再生能源的开发力度被认为是欧盟新能源政策的三大支柱之一。20世纪70 年代以来, 可持续发展思想逐步成为国际社会共识, 可再生能源开发利用受到欧盟各国高度重视, 欧盟许多国家将开发利用可再生能源作为能源战略的重要组成部分, 提出了明确的可再生能源发展目标, 制定了鼓励可再生能源发展的法律和优惠政策, 可再生能源得到迅速发展, 成为各类能源中增长最快的领域。一些可再生能源技术的市场应用和产业, 如光伏发电、风电等在近10 年的年增长速度都在20%以上, 可再生能源发展已成为欧盟能源领域的热点。欧盟指导和促进可再生能源发展的政策文件主要有4 种类型: 《能源政策白皮书》、《可再生能源白皮书》及其《行动计划》、《能源供应绿皮书》、欧盟指令。欧盟指令是指导各成员国立法的具有法律约束力的文件, 其对促进可再生能源发展的规定比较具体。涉及到可再生能源发展的欧盟指令有: 关于可再生能源的2001/ 77/ EC 指令, 关于生物柴油的2003/ 30/ EC 指令, 关于能源税收的2003/ 96/ EC 指令, 关于电力市场自由化的2003/54/ EC 指令等。欧盟可再生能源的发展, 是政府政策和法规与市场机制相互配合的结果。欧盟国家在可再生能源利用的技术和市场方面都走在世界的前列, 源于可再生能源的法律法规走在世界的前列。欧盟采取了一系列措施鼓励可再生能源的开发, 早在1995 年, 欧盟就发表了《能源政策绿皮书》, 规定了可再生能源发展中的问题。以此为基础, 1997 年通过欧洲议会白皮书? ? ? 《未来能源: 可再生能源》, 确定了欧盟在能源结构中增加可再生能源比例的行动纲领,提出可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996年的6%提高到2010 年的12% , 可再生能源电力装机容量在电力总装机容量中的比例也将从1997 年的14%提高到2010年的22% , 其中主要是生物质能发电和风力发电。当前, 欧盟提出了可再生能源宏大的发展目标。欧盟提出, 到2020 年和2050年, 可再生能源占其能源消费量的比例将分别达到20% 和50% ;在政府的大力支持下,可再生能源技术日臻成熟和完善, 成本持续下降, 市场不断扩大。可再生能源开始从补充能源向替代能源过渡。欧盟已制定计划鼓励开发可再生能源, 减少能源需求总量, 以及减少温室气体排放。2006 年通过了《欧盟未来三年能源政策行动计划》 ( 2007~ 2009 年) , 采取综合措施以确保欧盟中长期能源供应; 2007 年决定继续执行欧盟《第五个可持续发展规划》, 制定二氧化碳排放税收制, 设定减排目标, 提高可再生能源在能源消费中的比重等; 2007 年欧盟确立了《能源与运输发展战略》, 在交通运输领域提高能效, 支持替代能源和可再生能源的研究, 鼓励广泛的节能与减排研究。欧盟的能源环保政策上有欧盟跨国政策的鼎力推动、有各成员国政府的积极领导以及能源管理机构牵头, 下有基础设施部门、能源企业和市民的广泛热情参与。一路走来, 欧盟的能源环保政策紧密结合, 日趋成熟。2.各个成员国重视可再生能源的发展。各个成员国也出台了各自的可再生能源发展目标。德国和英国承诺, 到2010 年和2020 年可再生能源发电量的比例将分别达到10% 和20% 。按照德国新的《可再生能源法规定, 到2020 年把风能、生物质能、水能和太阳能的发电量提高10% ,使其占德国总发电量的20%。2006 年2 月初, 英国一家专业公司向英国政府提供了一份有关能源安全的 2020 远景计划!, 提出英国应该在北海的油气枯竭之前, 充分重视可再生能源的替代作用。21 世纪以来, 英国以低碳经济为目标, 拟定了新能源战略。2003 年其以《英国政府未来的能源? ? ? 创建低碳经济体》发布的白皮书, 宣布了英国未来半个世纪的能源战略: 到2050 年使英国转变为低碳经济型国家。为实现这一长远目标, 英国将致力于研发、应用并输出先进技术, 创造更多商业机会和就业机会, 并在欧洲乃至全球能源科技和能源市场的稳定、可持续、有益环保中, 发挥主导作用。西班牙表示, 2010 年其可再生能源发电的比例将超过29%。北欧部分国家提出了以风力发电和生物质发电逐步替代核电的目标。各国为了可再生能源发展目标进行了政策和法律方面的努力。欧盟各国在推动可再生能源产业化的进程中, 都强调了政府在可再生能源发展中的责任。通常是政府科技投入先行, 随后进行市场开拓, 以此来推动产业化进程。许多国家相继制定了阶段性的可再生能源的具体发展目标。金融危机爆发之后, 欧盟各国为了强化其在新能源领域已经获得的相对优势, 进一步加大了政策支持力度。(三) 厉行能源节约和提高能效欧盟国家在经历了20 世纪70 年代两次石油危机后, 油价上涨和供应短缺也促使欧盟国家推行节能措施。近年来, 欧盟非常重视节能和提高能效, 将节能和提高能效与实现《京都议定书》确定的减排义务、发展可再生能源和确保能源安全供应并列为欧盟能源政策的四大目标之一。欧盟认为, 在相当长的时间内, 石油仍是世界上最重要的能源和战略物资, 仍然是各国经济安全和发展战略中具有核心地位的因素。节能虽然不能产生能源, 但也可以被视为一种特殊的能源来源。因此, 大力推行节能措施, 提高能源转换效率是各国的另一安全战略。欧盟对能效问题高度重视。认为提高能源利用效率, 降低单位经济产出的能源消耗, 比开采更多的煤和石油更具经济和生态意义。欧盟节能和提高能效的目标是:到2010 年, 能源利用效率提高18%( 以1995 年为基期) 。2006~ 2012 年, 欧盟两个强制性节能目标是: 各成员国总体上每年要节约1% 的能源消费量; 其中公共部门的目标是每年多节约1.5% 。2012 年, 各成员国年度总的能源消耗量将比2006 年减少6%。%有关统计表明, 欧盟国家国内石油需求增长速度已明显放慢, 英国、德国、法国、意大利等石油消费则分别有所下降。欧盟对节能问题高度重视, 对先进节能技术的法律与政策的支持尤为积极。2006 年10 月,欧盟委员会公布了《能源效率行动计划》, 这也是2006 年3 月《欧盟能源政策绿皮书》出台后首份能源领域的正式文件, 该文件确定了在2020 年前减少总能源消耗20% 的宏伟目标。该行动计划提出了覆盖建筑、运输和制造等行业的75 项具体措施, 拟在未来6 年内, 围绕更新电力产品节能标准、限制汽车排放量、鼓励能源效率投资、提高发电厂能效、建立刺激节能的税收制度等10 大优先领域, 力争在2020 年前实现节能20% 的目标。据估算, 如果该目标得以实现, 欧盟每年能减少石油进口3.9 亿吨, 降低CO2 排放量7.8 亿吨, 节约资金1000 亿欧元。2006 年通过的《欧盟未来三年能源政策行动计划》( 2007 年~ 2009 年) 提出要采取综合措施,提高能源效率, 以达到欧盟至2020 年减少能源消耗20%的目标, 要求各成员国要明确节约能源的责任目标!, 依照各国的经济与能源政策特点, 确定主要的节能领域以便迅速采取落实措施, 以确保欧盟中长期能源供应。如对民众家庭、公共场所、政府机构、旅游饭店及商业建筑、城市灯光景观和道路照明等电力消耗领域,鼓励尽快更换节能灯与节能器材。照此速度发展, 仅2007 年至2009 年三年欧盟就可节省10% 至20% 的电力消耗。在节约能源和提高能效方面, 欧盟多国出台了节能法规。近年来, 许多国家的节能立法愈来愈重视对家电、建筑行业、城市公用事业、政府机构用能的引导和规范。例如家电节能, 在欧盟,家用电器耗能大约占总能源消费量的1/ 4, 因此,控制家用电器的耗能增长非常重要。欧盟实行家用电器强制性标签计划, 要求所有家用电器生产企业和销售部门, 都有义务以标签形式明确标明该电器的耗能参数和耗能级别。强制性标签计划由一系列欧盟指令组成, 几乎每种家用电器都制定了标签标准,例如, 欧盟92/ 75/ EEC 指令( 标签计划 框架! 指令) , 2003/ 66EC 指令( 电冰箱、冰柜及制冷设备) , 2002/ 40/ EC 指令( 电烤炉) 、2002/ 31/ EC 指令( 空调) 、98/ 1l/ EC 指令( 电灯) 、97/ 17/ EC 指令( 洗碗机) 、95/ 12/ EC 指令( 洗衣机) 等。通过这些强制性标签计划就可以要求某种类型家用电器产品, 必须符合最低标准的能耗要求, 否则不得生产与销售。最低能源效率要求与强制性标签计划一道, 大大促进了节能效率的提高。%节约能源和保护环境是德国政府开发利用能源的一贯政策。德国很重视节能环保政策。由于纬度较高, 德国冬季较长, 建筑供暖耗能成为德国政府着力解决的一个关键领域。早在1978 年, 德国就修改过一次建筑节能标准, 使得其后的建筑能耗比1978 年前的老建筑减少了60% 以上。德国《能源节约法》规定, 消费者在购买住宅时, 建筑开发商必须出具一份 能源消耗证明!, 清楚列出该住宅每年的能耗, 提高建筑的能源透明度, 并鼓励企业和个人对老建筑进行现代化的节能技术改造, 使用保温隔热建材。在欧盟有关法律框架内,德国对市场上销售的家用电器进行节能性能分级。事实证明, 获得节能标签的商品在市场上颇受青睐。英国计划在2050 年前实行一项重要能源改革措施:绿色房屋计划, 并已将该计划的构想写入政府的能源白皮书中。( 四) 强化能源管理欧盟强化能源管理, 采取综合措施, 提高能效。欧盟的对内能源战略即对需求进行管理或干预, 又称为 管理需求!。欧盟能源战略十分强调管理措施, 有很多管理措施是强制性的。干预需求的措施一是 能源效率行动计划!, 主要用于指导欧共体关于节约能源的立法和非立法行动; 二是 欧洲气候计划!, 主要用于确定、分析、评估并推荐最节能的措施, 以便欧盟能够达到《京都议定书》规定的标准。欧盟为了实现能源安全战略而采取的管理措施多得不可计数。例如, 欧盟计划将再生能源的比例从目前对初级能源总需求的6%提高到2010年的12%。为了落实这项计划, 欧盟在2001 年9月通过一项严格的框架性指令, 要求各成员国落实有利于绿色电力的措施, 包括各国的补贴计划。欧盟能源机构发现, 欧盟公民对于他们的车辆燃油和家用电力的来源并不关心, 因为用于能源的花费并不高。所以, 开发清洁能源资源, 进行再生能源的开发, 启动前沿性的研究, 制定能源安全标准, 这些都必须是政府行为。欧盟强迫各个成员国对这些措施做出承诺。欧盟委员会还通过了指令性文件, 要求各国设法加强能源效率, 这项指令涉及到冷气、电烤箱、电冰箱等的使用。2003 年底, 欧盟委员会又提出一项动议, 如果通过, 各成员国就必须达到每年节能1% 的指标, 公共部门甚至要节能1.5 % 。除了投资以外, 欧盟还实行奖励措施, 启动公共和私营的合作项目, 设立了31 种奖项, 奖励了700 多个项目、127 项合作。( 五) 加强 低碳技术研究与开发欧盟声称要引领一场新的全球能源技术革命, 很注重加强能源科研与技术开发。为了保持欧盟能源科技在国际上的领先地位, 进一步提高其能源工业的国际竞争力, 同时致力于环境保护,欧盟致力于建立一个强有力的科研与技术开发体系。强调开发 低碳技术!、发展绿色能源与节能技术并举是欧盟能源可持续发展战略的组成部分。发展低碳经济的实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP 的发展模式, 核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人们生存发展观念的根本性转变。为了保持欧盟能源科技在国际上的领先地位, 进一步提高其能源工业的国际竞争力, 同时致力于环境保护, 致力于建立一个强有力的科研与技术开发体系。欧盟一致认为, 应当大力推广更清洁的能源技术, 比如碳的搜集、储存技术。低碳技术涉及到煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、可再生能源及新能源、核能技术、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术, 它涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等诸多部门。8% 孙玉洁. 欧盟节能一瞥. 新湘评论, 2008 年4 期. 2006 年签署的《欧盟能源政策绿皮书》强调开发 低碳技术!, 提出激励生产清洁能源和提高能源效率的研究与投资, 使欧洲始终处于低碳能源技术的前沿。逐步加大能源研究和技术开发力度, 确保研究和开发总体规划中的能源科研计划的顺利实施。进一步加强清洁燃料( 煤、石油等) 、节能、可再生能源、核能安全( 包括受控热核聚变、核废料运输、处理与贮存等) 、能源运输、未来运输工业(清洁汽车、火车、飞机、轮船等) 新技术的研究和开发。欧盟进一步鼓励能源领域的研发与创新。促进能源研究与技术开发, 进一步发挥其科研和技术优势, 大力开展能源环保技术研究与产品开发,进一步开拓国际市场, 大力开拓第三世界国家能源技术市场, 尤其是向发展中国家转让能源环保新技术, 特别是核能、再生能源、环保等技术市场的开发。在2006 年布鲁塞尔春季峰会上, 25 个成员国的领导入共同提出了建立 创新型欧洲!的设想, 能源的研发与创新是列入欧洲创新的重点领域之一。为进一步鼓励能源领域的研发与创新, 欧盟的能源战略做出了新的规划, 明确规定了如下一系列加强能源领域技术研究与合作的政策与措施:( 1) 欧盟致力于研发 低碳技术!、利用新能源技术, 加速太阳能、氢能、生物能、风能等技术的试验、转让与应用。( 2) 认真组织实施欧盟的能源专项研究与技术开发计划, 鼓励各成员国积极参加。重点是非核能源、再生能源、受控热核聚变、节能、能源合理利用、能源环保、核能安全等领域的研究与技术开发, 特别是加大先进核能技术的研发, 与国际社会一道周密筹划和实施IT ER计划。( 3) 各成员国密切合作, 共同执行好欧盟第七研发框架计划中的能源项目, 力争有新的突破。( 4) 加大研发二氧化碳捕获和贮存新技术, 努力减少温室气体排放。( 5) 认真实施欧洲能源技术战略行动计划, 不仅为欧洲未来提供能源新技术, 还要为欧洲和世界能源新技术市场提供具有国际竞争力的新产品, 确保欧洲能源企业的新一代技术和工艺处于世界领先水平。( 6) 各成员国、各地区的能源研发计划须与欧盟的总体研发战略接轨,避免重复浪费, 不断提高欧洲能源整体研发与创新水平。( 7) 建立欧盟能源研发与创新平台, 把生物燃料、氢能、燃料电池、太阳能电池、清洁煤及电网等领域的研发与创新纳入到该平台中, 制定欧洲共同研发与创新战略、政策和措施。( 8) 认真执行 欧洲智力能源!计划, 为排除适应新的、有效的能源技术应用中的非技术障碍提供必要的手段和机制。( 9) 充分调动欧洲投资银行的积极性, 努力促进能源研发为欧洲和世界能源新技术市场的开拓做出更大的贡献。欧盟加快发展和部署低碳技术。2008 年11月, 欧盟委员会提交《欧洲能源技术战略规划》( the European Strategic Energy Technology Plan, SET Plan) 。低碳技术将在满足能源需求和实现环境变化目标中发挥重要的作用。SET -Plan 的主要目标是加快发展和部署低碳技术。能源技术战略计划将鼓励推广包括风能、太阳能和生物能源技术在内的 低碳能源!技术, 以促进欧盟未来能源可持续利用机制的建立和发展。欧委会认为, 欧盟在应对气候变化方面处于全球领先的地位, 为保证欧盟减排政策目标的实现, 欧盟应该抢占低碳能源技术的制高点。规划中提到欧盟实现2020 年和2050 年战略目标, 需要从四个方面采取措施: ( 1) 在能源工业领域制订新措施,加大财力和人力投入, 逐年增加欧盟能源研究和技术开发的投入, 并鼓励各成员国政府、企业及公共和私人研究机构积极投资, 增强能源研究与技术开发活力, 提高能源研究和创新能力。( 2) 建立欧盟能源科研联盟来加强大学、研究院所和专业机构在科研领域的合作。( 3) 改造和完善陈旧的欧盟能源基地设施, 建立新的欧盟能源技术数据系统。( 4) 建立由欧盟委员会和各成员国参加的欧盟战略能源技术小组, 以协调欧盟和成员国的政策和计划。同时, 加强和扩大能源领域的国际科技合作与交流, 积极参与国际大型能源研发计划。注重对煤洁净化处理。欧洲有比较丰富的煤, 而且比较便宜, 问题在于怎样通过技术革命,用经济实惠的方法使它变得更加清洁, 减少二氧化碳排放。欧盟研发能源清洁技术, 如对传统的煤、薪柴等的洁净化处理, 提高了能源利用效率。在过去30 年中, 尽管能源消费明显增加, 技术进步和环境立法却大大降低了主要空气污染物的排放。四、结语在全球气候变暖背景下, 欧盟能源战略与措施着重能源安全供应和环境保护; 开发利用 低碳能源!, 发展 低碳经济!, 建设 低碳社会!是欧盟及其成员国的能源和经济的发展方向和未来社会的目标。打开欧盟成绩斐然的能源、环保历史 成绩单!, 我们不难得出结论: 欧盟能源发展趋势呈多元化、洁净化、节约化和一体化特点。欧盟无论是在能源、环保战略还是法律法规、具体的实施细则上, 都可以说是遥遥领先,成绩卓著, 不容小觑。在当前经济危机的狂风暴雨中, 以及世界各国愈演愈烈的能源大战的形势下, 欧盟在能源和环保领域的这两项大计划可谓是雄心万丈、面面俱到,相比奥巴马的能源新政, 欧盟的能源新政也更全面、更系统、更具有可操作性。发展低碳经济是我国未来经济的发展方向, 建设低碳社会也是我们国家未来的目标!低碳发展是我国在城市化进程中节约资源, 保护环境, 控制温室气体排放的必然选择, 节约能源,科学、有效利用能源是低碳社会建设的重要途径,而发展可再生能源是有效利用能源的重点领域,从能源安全、能源结构调整、电力供求关系、可持续发展等各方面因素来看, 发展低碳经济, 建设低碳社会都应该成为我国一项战略选择。大量事实一再告诫我们, 高能耗、低产出, 靠拼资源、拼环境换取经济增长的方式必须抛弃。不管是从外部压力, 还是内部需要, 发展开发低碳技术发展低碳经济, 建设低碳社会, 是我们必须要走的路, 我国必须研究和学习好欧盟先进的能源立法经验,借鉴欧盟的能源法律政策, 洋为中用。 参考文献:[ 1] 蔡守秋. 欧盟环境政策法律研究[ M] . 武汉: 武汉大学出版社, 2002.[ 2] 修光利, 侯丽敏. 能源与环境安全战略研究[ M] . 北京:中国时代经济出版社, 2008.[ 3] 莫神星. 节能减排机制法律政策研究[ M ] . 北京: 中国时代经济出版社, 2008.[ 4] 肖主安, 冯建中. 走向绿色的欧洲: 欧盟环境保护制度[ M] . 南昌: 江西高校出版社, 2006.[ 5] ( 澳) 艾德里安?J?布拉德布鲁克. 能源法与可持续发展[ M] . 北京: 法律出版社, 2005.[ 6] 于立宏. 能源与环境安全战略研究[ M ] . 北京: 中国时代经济出版社, 2008.[ 7] 肖国兴. 论能源法律制度结构的功能与成因[ J] . 中州学刊, 2008( 4) .[ 8] 徐锭明, 王康鹏. 低碳: 未来能源之路[ J] . 中国石油石化, 2007, ( 23) .[ 9] 袁瑾. 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