沸沸扬扬的韩国“迁都案”_中南河法制网-法学学习

沸沸扬扬的韩国“迁都案”俞飞法治周末http://www.legalweekly.cn/article_show.jsp?f_article_id=13170 2003年，卢武铉当选韩国第16届总统。竞选期间，他把建立新行政首都作为竞选纲领的一大亮点。俞飞1960年代以降，全球20余国实施迁都计划，巴西、尼日利亚、科特迪瓦、德国、哈萨克斯坦不一而足，还有十多个国家提出迁都动议。这其中当属韩国迁都最为艰难。卢武铉政府的新首都梦想，遭到反对党、首尔市民等联手抵制，宪法法院大法官一锤定音，宣布迁都计划违宪。卢武铉政府退而求其次，致力于打造世宗特别市…… 为何要搬离首尔追溯历史，公元1394年朝鲜国王李成桂迁都汉阳，并改名为汉城。1948年8月15日，大韩民国成立，流亡美国多年的李承晚总统下令将汉城改称“　　”(韩语首都之意)，成为朝鲜半岛唯一没有汉字名的城市。2005年1月，韩国政府正式宣布“ ”中文译名改为“首尔”。1950年，朝鲜战争爆发，首尔人口从180万暴跌至6万。弹指一挥间，走出战争废墟的首尔，如今人口高达一千多万，跻身全球前十大城市行列。依山傍水的首尔，地理位置优越，经济更是一枝独秀。不到韩国国土面积0.6%(600多平方公里)的首尔，GDP却占全国的21%。作为韩国当之无愧的首善之区，韩国中央政府、国会、宪法法院、最高法院等政治机构在这里；首尔大学、高丽大学、延世大学等第一流教育机构在这里；《朝鲜日报》《东亚日报》《中央日报》以及各大出版社等文化机构在这里；三星、现代等各大财阀和工厂也大都以首尔为中心。难怪首尔人有底气摆出一副高高在上的神态，优越感十足。但首尔北部与朝韩军事分界线三八线仅40公里，双方虎视眈眈，屡屡擦枪走火。一旦朝韩关系生变，首当其冲的首尔危如累卵，损失难以估量。有鉴于此，韩国历届政府无不忧心忡忡。1970年代，朴正熙担任总统时期，韩国就有过迁都的念头。可是迁都实属不易，只能暂时搁置。从维护国家安全，增加战略纵深的需要上看，首都南迁可大大提高国防安全系数。迁都，无疑成了韩国摆脱国防威胁的一大高招。加之人口爆炸、交通堵塞、住宅拥挤、房地产投机、空气污染等“城市肥大病”一样不少，让首尔市民有苦难言。迁都，不仅可以有效地缓解棘手的城市肥大化难题，还能促进区域均衡发展，有利于国家的整体发展。2002年总统大选，卢武铉把建立新行政首都作为竞选纲领的一大亮点。卢武铉当选后，迁都是对选民的庄严承诺，非兑现不可。2003年12月29日，韩国议会通过《新行政首都特别措施法》，迁都从此有了法源。法案规定：2004年下半年最终确定地址后，对土地所有人进行补偿。按计划，新行政首都将于2007年年底开工。从2012年开始，青瓦台和中央行政机关分批迁移，计划于27年内耗资380亿美元，迁移人口50万。大力主张迁都的卢武铉总统强调：“迁移行政首都关系到国家命运，是政府的核心任务，必须坚定不移地加以推进。”迁都，兹事体大！动了自家的奶酪，抵制迁都者众，其实力不可小觑。巨额房产面临大幅贬值的风险，首尔市民吃了秤砣铁了心，决不同意。首尔一干房地产开发商，更是跳脚痛骂：“开什么国际玩笑！”反对人士在首尔国会大厦悬挂一条巨幅标语：誓死反对迁都！首尔市长李明博批评迁都劳民伤财，影响韩国的竞争力。“我认为决定新的行政首都要考虑到统一后的问题，应在统一后由南北韩协商决定，应该考虑以首尔、平壤和仁川为背景的城市。”众多中央公务员，自然也是对迁都“谈虎色变”。经济学家和企业界反对者认为，迁都将有可能导致首都圈房地产价格暴跌。出现产业“空洞化”，并造成新的地区发展不均衡，在经济上得不偿失。反对迁都的，少不了千方百计争夺政治地盘的在野党，大国家党输掉大选，又怎肯善罢甘休。案子打到宪法法院 2004年年初，迁都计划揭开神秘的面纱。一石激起千层浪，计划一公布就遭遇重重质疑，因为搬迁对象中，不仅有总统府青瓦台、政府各部委行政机构，还包括国会、最高法院这些在宪法上独立于政府的机构。反对派振振有词，痛斥：“卢武铉政府的潜意识是塑造行政万能的独裁国家！”2004年6月，韩国保守派的喉舌《朝鲜日报》公开批评政府的迁都决定过于草率，漫不经心，政府从来没有具体讨论过迁都的得与失，而且也没有在全国国民的关心下认真进行辩论。《朝鲜日报》社论批评，迁都是一个相当复杂和敏感的问题，政府闪电式地作出决定，难免有“天方夜谭”之嫌。受访的韩国民众更担心，人为迁都将伤及韩国筋骨，以数百亿美元的巨额投资搬迁50万人，得不偿失，没有必要。大国家党发言人表态：“迁都将导致首尔地区房地产价格暴跌、银行亏损、首尔荒废。”还有一些人认为，迁都应有长远的打算，要考虑到朝鲜半岛统一后的情况；不管是从地理因素还是基础设施因素上来说，首尔大可成为统一后的国家首都，何必多此一举。6月15日，韩国公布4处新首都候选地。7月5日，新首都候选地评估忠清南道燕岐公州名列第一。箭在弦上，不得不发。7月12日，50名首尔市议员和反对迁都的大学教授、公务员以及大学生等169人组成的“韩国迁都违宪宪法诉愿代理人团”，向宪法法院提出宪法诉讼。首尔市长李明博向宪法法院提交2300页文件，力陈迁都会导致国家竞争力下降，使公众和外国投资者感到不安，而且只会减少2%的首尔人口，并不是疏散人口的有效办法。韩国政府面临三大指控：依据韩国《宪法》，首都迁移属于应当进行全民公决的重大问题，未经国民同意而强行迁都，侵害了国民的参政权；政府迁都滥用国民税金，侵害了纳税人的权利；中央政府制定该特别法时，未与首尔市政府协商，从而侵害了首尔市公务员的公务担任权等。与此同时，宪法诉愿代理人团提出临时处分申请，要求在宪法法院作出裁决之前，全面中止新行政首都建设推进委员会的活动。次日，韩国宪法法院决定受理有关“迁都”违宪的起诉案，定于一周后就此案举行听证会。韩国民意测验显示，持正反意见的民众比例几乎各占一半，各种反迁都的市民运动此起彼伏。67%的民众认为迁都事关重大，应进行全民公决，只有29%的民众反对。卢武铉公开表示反对公投，“因为朝野四党已就迁都一事达成协议，并经过国会批准。再进行全民公决，将违反国会通过的决议”。以快打慢，8月11日韩国政府确定燕岐地区为新行政首都候选地，并公布了具体的建设新首都日程表。对此，首尔市和大国家党表示强烈反对。谈起韩国宪法审查机构，那可真是说来话长。建国以来，韩国先后移植法国宪法委员会、德国宪法法院以及美国最高法院，效果无不让人大失所望。依据1987年新宪法，韩国1988年设立宪法法院，以保障公民基本权利，守护宪法秩序。从1960年至1988年，韩国仅有三起宪法审查诉讼；而在1988年宪法法院成立的头一年，大法官就对400个案件行使了审判权。宪法官司会不会输？韩国政府信心满满，韩国《宪法》并未如其他国家一样，明确规定首都条款。当初，制宪者顾虑韩半岛处于国家分裂状态，不宜规定首都，留待民族统一后再作决定。加上韩国议会表决通过专门法案，迁都有何不妥？为应对迁都可能造成的负面影响，国会还通过了《国家均衡发展特别法》和《地方分权特别法》，规定为从首尔迁往新都的企业提供财政、行政及土地使用等方面的支持。新都地址视为“新规划区”，禁止过度开发和不动产投机。政府征用土地按公示价格进行补偿。执政党民主党发言人表示，“巴西等国迁都后，并没有发生房地产价格暴跌以及城市空洞化现象”。韩国文化界知名人士也积极支持政府迁都，“对大首都的崇拜，隐含着对等级制度的认同，是反文明反文化的表现”。他们打出旗号：“我们不要一个臃肿的经济动物！我们要一个人人可以自由自在奔跑的首尔！” 宪法法院一锤定音针尖对麦芒，万众瞩目的迁都案，宪法法院大法官该如何下判？10月21日，宪法法院9位大法官以8：1的表决票，宣布《新行政首都特别措施法》违宪。“虽然现行宪法中没有首都是首尔的明确条文，但首尔自朝鲜王朝以来600多年间一直作为首都，已经成为国民的传统共识，事实上是一条不成文的宪法惯例。”尹永哲院长宣读判决书，“决定首都变更是国家的核心大事。要废除首尔的首都地位，必须按照宪法规定的程序，对宪法进行修改。政府不经修宪程序就推行迁都计划，属于侵犯宪法规定的国民投票权的违宪行为。”根据韩国法律规定，宪法法院作出最终裁决后，有关迁都的法律争论将画上句号，政府推进的迁都计划必须中止，所有与迁都相关的工作也被视为无效。青瓦台深感“震惊”，卢武铉总统说，自己以前也做过法官、律师，但大法官在违宪决定理由中使用的“宪法惯例”这个词汇，自己从来没有听说过。在野党大国家党对宪法法院的裁决表示欢迎，“这是法治的胜利”。首尔市官员和市议员赞扬：“这是英明的决策，体现了大法官的勇气和胆识。”市长李明博更是欢呼：“这是首尔市民的胜利，全体国民的胜利。”宪法法院“迁都案”判决受到韩国舆论的高度评价，围绕迁都问题产生的国家矛盾和舆论分裂得以平息。宪法法院的裁定为最终结果，政府只有遵照执行。迁都无望，人权律师出道的卢武铉总统最终接受裁决，不与宪法法院正面交锋。他退而求其次，建设一座“世宗行政城市”，迁移中央机关(9部2处2厅)即可。2005年3月，国会通过《行政中心城市特别法》。韩国媒体赞扬：“新方案使之前如同一团乱麻、让整个韩国社会陷入一片幽暗的迷路当中的世宗市问题，进入了一个崭新的局面。”2013年12月，韩国16个中央部门1.3万名公务员“大搬家”，迁移到新建行政“中心复合城市”世宗市办公，但包括总统府和国会在内的外交、统一、法务、国防等部门不会迁移。4月，从首尔前往世宗市，韩国国花木槿花沿途盛开，美丽的花儿仿佛还在向人们默默诉说韩国迁都那些事……

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沸沸扬扬的韩国“迁都案”

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