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旧《民事诉讼法》时代涵括“一切单位和个人”的提起主体。该时期环境民事公益诉讼主体在制度层面的探索极为广泛，各地先后出台了办理环境公益诉讼的文件，公民或个人，法人及其他组织的环境民事公益诉讼的原告资格在制度上获得了确认。例如，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》第四条就体现了环境民事公益诉讼适格原告的广泛性。依据该条，公民、法人和其他组织都为适格原告。 旧《民事诉讼法》并未明确规定哪些案件可以纳入公益诉讼的范围，各地在司法实践中的受案范围可宽窄不尽一致，但确实触及到极为宽泛的环境资源或其他损害社会公共利益的领域。其中环境公益诉讼发展得比较完善，中院和基层法院相继成立了环保法庭，作为专门审理环境公益诉讼案件的审判庭，受理检察机关和行政机关作为原告提起的公益诉讼。贵州、云南等地不但进行了探索性的地方环境公益诉讼制度建设，而且法院在检察、环保等机构的支持配合下，谨慎且主动地开始受理“无直接利害关系”的各类原告提起的涉及环境资源或生态文明的公益诉讼。但也有不少法院以环保组织没有起诉资格的名义拒绝立案，引起公众不满。 （二）新《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况 1.新《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法变化 2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年3月15日施行的《消费者权益保护法》第四十七条：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。2014年4月24日修订的《环境保护法》第五十八条： 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。 新民诉法正式确立了公益诉讼制度。新消法赋予了消协提起公益诉讼的权利，新环保法扩大了能够提起公益诉讼的社会组织的范围, 更多的民间组织,甚至在地市级注册的环保组织,都将具备起诉权。 2.新《民事诉讼法》第55条的多义解析 首先是关于民事公益诉讼受案范围的解释。法条的规定为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,对于该规定主要存在两种不同的看法。“严格解释说”表述为目前法律仅限于环境污染和侵害众多消费者合法权益两类案件，至于涉及其他案件可否进行公益诉讼，应由法律或司法解释予以明确。“宽松解释说”列举了两种代表性行为，一是污染环境行为，包括乱排污水，污染海洋等行为；二是侵害众多消费者合法权益的行为，包括制造销售有毒食品、有安全隐患产品的行为，这些行为由有关机关、社会组织发起公益诉讼，追究相关肇事者的责任。 关于民事公益诉讼起诉主体的解释。《民事诉讼法》对民事公益诉讼起诉主体的表述为“法律规定的机关和有关组织”。对于究竟赋予了哪些主体以提起民事公益诉讼的资格，也存在着宽松迥异的两种解释。“严格解释说”认为可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据，对可以提起公益诉讼的组织也应作一定的条件限制。例如由特别法对设立时间、设立宗旨、组织结构、经费情况等作一定限制，并要求经过特定机关的专门许可。“宽松解释说”表述为：与国家机关取得公益诉讼权需要法律明确规定不同，社会团体提起公益诉讼无须法律明确授权，只要损害公益的侵权行为与它的宗旨和目标有关，即可提起公益诉讼。从字面上理解 2012年民事诉讼法第五十五条规定的“有关组织”显然应该包括各类与侵犯公益行为或者事件“有关”的组织。 3.新《民事诉讼法》第55条的宽松适用 考虑到公益诉讼的立法背景，结合文义解释方法，严格限制公益诉讼的受案范围显然不妥。“严格解释”仅能作为将“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”两类案件纳入民事公益诉讼受案范围的理由，而不能成为将“其他损害社会公共利益的行为”排除于该条受案范围之外的理由。我国《民事诉讼法》第55 条规定的受案范围，采取的是列举加概括的立法技术。本条里的“等”字意味着此条所涵括的民事公益诉讼不局限于这两种案件类型，侵犯不特定多数人公共利益的行为，对其他的侵害社会公共利益的行为则采取了抽象概括的表达方式。 严格解释说认为民事公益诉讼的起诉主体不宜过宽有对立法者意图的考虑。认为立法者倾向于从严控制公益诉讼原告，一是担心原告资格过宽会导致滥诉；二是担心起诉人能力不足导致败诉，影响公益诉讼的效果和质量，从而动摇人们对公益诉讼制度的信心；三是担心一些组织或者个人起诉后不能善始善终，会导致一些公益诉讼案件不了了之。”但基于上述理由而对民事公益诉讼原告的适格主体予以限缩有以下不妥：其一，对“滥诉”、“起诉人能力不足导致败诉，“起诉后不能善始善终”的担心，或许只是一些人的想象而非我国公益诉讼领域的现实。其二，严格解释起诉主体，不符合《民事诉讼法》第二条中规定的“制裁民事违法行为”的立法宗旨。其三，“严格解释说”误解了立法目的。 因此，司法者在公益诉讼领域采“宽松解释”以促进我国公益诉讼的发展。 在我国目前的公益诉讼中，提起诉讼的目的更多地是维权．即便是以自己的名义也是出于维护不特定多数人的权益。但是在当今大政府，小社会，弱司法的背景下，不仅公民没有能力与政府机关和垄断企业博弈，而且法院也没有能力更不愿去影响。 具体而言，公益诉讼面临着起诉难、立案却不审理、调解为王的困境。法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉的情况不在少数，此种情况下，公共利益很难得到保护。“自然之友”、重庆市绿色志愿者联合会等诉陆良化工实业有限公司、14万吨铬渣致使珠江源头南盘江水质遭到污染案中，曲靖市中院于2011年lO月19日立案，但并未开庭审理。本案是法院首次受理由民间组织为原告的环境公益诉讼，是公益诉讼的历史性突破，但司法机关立案却不予审理，极大地损害了司法威信和尊严，孰不知给予立案却不审理势必会造成更大的社会不满，而非缓和，失信于民的成本更高。在国家海洋局北海分局代表国家向渤海溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼案中，最终的结果是，农业部称经过行政调解，康菲公司出资10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。相关案件暴露了我国法律不健全、监管部门执法不力和司法消极不作为的弊病。司法机关在调解为王的观念下也永远不可能实现公平正义。 （三）新《民事诉讼法》时期公益诉讼起诉主体的问题 |
