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一元启动模式，是指只有国家（由特定的国家机关作为代表）才能作为诉讼主体，一般是该国的检察机关大陆法系国家如德国、日本均规定了检察机关可以代表国家，对危害公众利益、妨害公序良俗的行为提起诉讼。多元启动模式，两个或两个以上主体均可单独提起公益诉讼，即除国家机关以外，其他非国家机关也可以提起公益诉讼。除国家以外，其他可以提起诉讼的主体还有社会团体、公民、相关人并由此形成相应的诉讼。英美法系国家多为此模式。 就我国而言，民诉法已经确认了法律规定的机关和有关组织的主体资格，因此选择多元启动模式已然具备法律依据。我们可以借鉴英美法系多元启动模式的成功经验，并且结合我国公民法律素养普遍不高、公益诉讼制度不够成熟的实际情况，构建一种多元启动模式、多重起诉主体、事前预防式与事后补偿式并存、可由公民直接起诉的公益诉讼模式。这种模式的最大优势在于公益诉讼类型不同,对起诉主体的要求也就不同。在行政公益诉讼中,任何人可作为原告诉国家机关。在民事公益诉讼中,原告可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人, 也可以是没有直接受到违法行为侵害的任何组织和个人, 这就扬弃了过去民事诉讼、行政诉讼中的直接利害关系原则。传统的诉讼理论是以损害的发生为诉讼的基本前提，传统的民事、行政、刑事诉讼的功能在于弥补、恢复、惩戒。但现代公益诉讼产生的社会背景及呈现的特征，表明了传统的诉讼模式已无法适应现实的需要。为了适应这种需要，公益诉讼的提起时机便出现相应的变化。事前预防式诉讼是指原告不仅可以对已经发生的违法行为提起诉讼，而且可以对将来可能发生的违法行为提起诉讼。该模式是一个完整的有机体，通过主体多元、时间灵活的途径保证对社会公共利益的司法救济。 （二）辅助性原则与起诉主体的顺序 民诉法修改后，“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起关于损害公共利益的诉讼。就目前的法律规定和司法实践而言，这些诉讼主体主要应包括行政机关、检察机关和社会团体。这就不可避免地产生了一个问题：立法尚未明文规定这些主体行使诉权的先后顺序，各主体会不会重复起诉或相互推诿呢？为了细化各起诉主体的分工，规范诉权行使的有效性和条件性，我们有必要依据一定的标准探索出一套诉权行使顺序的方案。辅助性原则的思想精髓是在特定公众和组织无法自主完成某种目标时，高一层级的组织应介入但仅限于出于保护他们的目的，并且高一层级社会团体或者政治组织只能处理低层级的社会团体或者政治组织无法独立处理事务。公益诉讼是一种需要公民、社会组织、国家共同参与而维护社会公共利益的制度，其制度价值需要借助辅助性原则来实现。综上，按照辅助性原则，以下顺序提起公益诉讼的方法是可取的。 第一位提起公益诉讼的主体：社会团体 按照辅助原则的理念，个人能解决的问题就应由个人来解决而不应交由社会或者国家来解决。同理，社会能够解决的问题就应由社会来解决而不应由国家和国际组织来处理。行政机关通过依法行使行政权来履行公共服务职责。行政权与司法权比较具有强制性和高效性的特点，因此行政机关的执法行为比提起公益诉讼更为便捷。与此同时，社会团体通过公益诉讼形式维护社会公共利益，大大降低了政府行政管理的成本。当下，新民事诉讼法正式确立了公益诉讼制度，但我国公民提起公益诉讼的途径仍然曲折。因此社会团体作为公共利益的直接感知者，成为第一位的诉讼主体无可厚非。 第二位提起公益诉讼的主体：行政机关 新民事诉讼法第五十五条中的“法律规定的机关和有关组织”主要应该包括检察机关和行政机关。这是行政机关有权提起公益诉讼的法律依据，同时依据辅助原则，行政机关应成为第二位的提起公益诉讼的主体。韩波教授曾指出《中华人民共和国海洋环境保护法》是目前行政机关能提起公益诉讼的唯一直接明确的法律依据。行使海洋环境监督管理权的部门是唯一有权机关，由此可见行政机关提起公益诉讼还有待于立法完善。 第三位的提起公益诉讼的主体：检察机关 检察机关具有法律监督职能，赋予其提起公益诉讼的权利，不仅可以充分调动其他主体的积极性又可以避免公益诉讼最终因其他主体的消极不作为无法启动。检察机关提起公益诉讼是行使其事前监督的权力，应该先由相应的行政机关行使职权再由检察机关行使法律监督权，这是符合辅助原则要求的。因此，检察机关作为第三位的提起公益诉讼的主体具有合理性。 三、我国公益诉讼的立法沿革与存在的问题 （一）旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况和发展特点 1.旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的立法概况 1989年颁布施行的《海洋保护法》第九十条:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。同年颁布施行的《环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第七条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”1993年颁布施行的《消费者权益保护法》第三十二条规定消费者协会具有就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼的职能。 旧民事诉讼法中没有对公益诉讼作出规定，但实践中中央政府和地方政府出台了环境公益诉讼的政策法规，例如国发（2005）39 号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。此外，2010年最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件，明确提出支持环境公益诉讼。 2.旧《民事诉讼法》时期公益诉讼的发展特点 |
