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王晓婷以国有土地使用权转让的方式，从案外人刘鉴处取得了位于吕继永获批变更使用权土地以南，一块面积为147㎡的国有土地使用权。该块土地在2001年规划许可的建筑层数为2层。2011年3月，王晓婷持该土地原有的“城乡居民用地权属变更批准书”、“光山县城镇建设用地规划许可证”、“光山县城镇建设工程规划许可证”及转让过程中的纳税凭证等材料，到光山规划局申请办理建房规划。2012年4月，光山规划局对该地块重新作出规划，规划用地面积为125.06㎡，层数为5层。该规划内容公示后，吕继永认为“该块土地与其地基之间相距仅1米”，遂开始以信访形式要求将规划层数确定为与周边住户一致并征得其本人同意。在处理过程中，王晓婷着手动工建房。同年9月21日，光山规划局规划监察大队以王晓婷违规建房为由对其处1500元罚款。
2012年9月17日，光山县弦山办事处在光山县城乡规划设计室作出的“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中签署“同意申报”并加盖印章。光山规划局相关股室在图中注明须“重新完善土地手续，处理好相邻关系”等意见。该局分管领导则在图中注明“须处理好相邻关系，特别是北侧土地业主，如有纠纷，业主须无条件停工解决后继续施工”，同时提出“不得侵占高压走廊”等意见。经光山规划局负责人签署意见后，光山县分管领导于2012年10月10日签署同意本规划的意见。该图对王晓婷建房层数规划为4层，与其相邻邻街建筑层数一致。在该图公示结果一栏中载明“公示期间西侧住户签名真实，北侧住户吕纪永对王晓婷建房有异议，拒绝签字，东侧为6m生活路”；王晓婷在业主相关承诺一栏中写明“建房时如有纠纷，我自愿先停止施工，待矛盾解决后再开工建设”；在四邻意见签字“北”向栏中写有“同意”并加盖有“光山县电业局”印章。此后，光山规划局曾组织吕继永与王晓婷进行协商，但双方未能达成一致。吕继永继续为此信访，王晓婷也因其申请迟迟未获批准而信访。
2014年4月18日，光山县人民政府作出光政土（2014）30号土地管理文件，同意光山县国土资源局拟定的“王晓婷办理协议出让土地使用权方案”。该文件规定：出让面积为125.06㎡，容积率为3.71，用地性质为商住用地（一层为商业，二至七层为住宅），补缴出让金金额为85，106元，于批准后3个月内动工，一年内完工。同日，王晓婷如数缴清了应补缴出让金。光山县国土资源局根据该文件向王晓婷颁发了“建设用地批准书”。在该批准书“说明”中载明，该文书“为依法使用土地建住宅的法律凭证，房屋竣工后，凭批准书到国土资源部门申请核发土地使用证”。2014年6月30日，光山规划局向王晓婷核发了“建设用地规划许可证”。2014年7月1日，王晓婷通过光山县人民防空办公室的审批，并缴纳了人防易地建设费14，790元。
2014年7月4日，王晓婷向光山规划局提出办理建设工程规划许可证的书面申请，并提交了光山县人民防空办公室文件及交款票据、光山县规划建房管理协议书、遵守规划管理承诺书、建设项目规划管理告知书，光政土（2014）30号文件及建设用地批准书、建设用地规划许可证和修建性规划图等申请材料。光山规划局以其申请材料中无效果图为由，将其申请退回。此后，光山规划局规划设计室作出“健康路北侧临街建筑效果图”，经业主同意，并经光山规划局和光山县相关领导审批。2014年8月11日，该局接收王晓婷的申请和补充后的相关材料，并进入内部流转程序。在对申请材料进行审核后，该局于2014年8月22日作出被诉规划许可证。吕继永认为该许可证侵害了其享有使用权的土地的通风、采光等权益，违反了信赖保护原则，遂提出行政诉讼。
另，至本案庭审时，在吕继永主张拥有使用权的土地上仍存有两根并列电线杆，该电线杆属于一条电压等级为110千伏的架空输电线路。根据国务院《电力设施保护条例》关于电力线路保护区的相关规定，该输电线路的保护区为线路向两侧各延展7.5米。按照这一标准，吕继永主张拥有使用权的土地的绝大部分面积及王晓婷申请建房土地的东北一角，均在电力线路保护区内。光山规划局在作出被诉规划许可证时，为避让该保护区，已将王晓婷相应的土地面积从规划许可中扣减。2014年10月，当王晓婷进行第三层楼房建设施工时，因吕继永信访，被光山规划局责令停工。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。据此，光山规划局作为光山县人民政府城乡规划主管部门，具有作出本案被诉规划许可证的法定职权。
本案各方当事人争议的焦点在于：一、被诉规划许可证认定事实是否清楚，证据是否充分。二、发证程序是否合法。三、被诉规划许可证是否损害了原告吕继永的合法权益。
一、被诉规划许可证认定事实是否清楚，证据是否充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十三条规定，在城市、镇规划区内新建建筑物的，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可申请书；使用土地的有关证明文件；建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；建设工程设计方案；依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划及法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。《信阳市城乡规划管理实施办法》第四十一条规定除提交前述申请材料外，还应提交防空地下室建设批文。本案中，王晓婷在提出建设工程规划许可申请时，提交了申请书，土地使用批文和用地批准书，建设用地规划许可证，光山县人民防空办公室批文和该建设项目的修建性详细规划，但其中并无建设工程设计方案。2014年7月7日，光山规划局退回王晓婷的申请，但该局就此提出的理由是“无效果图”。在该效果图被作出并经审看、审批后，光山规划局即正式受理王晓婷的申请，并最终作出被诉规划行政许可证。王晓婷提出建设工程规划许可申请时，并未提交该建设项目的“建设工程设计方案”，其补充提交的建筑效果图可以视为该设计方案的组成部分之一，但不能以此替代之。在庭审中，光山规划局提出“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中包含了设计方案的主要内容。但该局所提交“建设工程规划许可证申请表”的“证件及材料”项目下“建设工程设计方案”栏内容却呈空白状态，显然不能佐证上述说法，对此本院不予认可。据此，王晓婷提交的申请材料并不完整，光山规划局作出被诉规划许可证的主要证据存在瑕疵。
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