中国国家治理的一个深刻矛盾
来源：张春生 作者：张春生 发布时间：2017-05-24
摘要：转载研究 编者按周雪光教授的新著《中国国家治理的制度逻辑》，通过一系列具体问题的研究，从组织层面整体上描述了中国国家治理逻辑的图景。从古到今，这个逻辑有相当的延续性。这一体制的核心既不是持续常态的高度集权，也不是一成不变的行政发包制度，而是
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转载研究 编者按周雪光教授的新著《中国国家治理的制度逻辑》，通过一系列具体问题的研究，从组织层面整体上描述了中国国家治理逻辑的图景。从古到今，这个逻辑有相当的延续性。这一体制的核心既不是持续常态的高度集权，也不是一成不变的行政发包制度，而是国家权力（或皇权）与官僚权力（包括地方权力）收放松紧的节奏性变化，体现在两个相辅相成的方面：一是，国家权力与官僚权力的主从关系为国家支配形式的核心，皇权大一统为万古不变之理，“以不变应万变”。这一基本构架得到一系列的制度安排的支撑而稳定存在，从礼制、儒教、科举到官僚体制。二是，在皇权与官僚体制间、以及官僚体制内部，实质性权威的重心收放不一，而且在不同层次之间移动，由此引发不同治理模式的演变——从高度关联到逐级分权，到松散连接，甚至短暂的各为其政；“以万变应不变”。因此，中国的治理体制并不单单是一个高度集权、贯彻自上而下意图的机器，也不总是各自为政的地方性权力，而是随着时势变化所产生的压力（特别是自上而下的干预），不断地调节、演变。随着政府不同治理模式的演变，国家也在名与实之间不断转换其角色作用。一统体制与有效治理中国国家治理的一个深刻矛盾文 | 周雪光以下文字节选自《中国国家治理的制度逻辑》（三联书店2017年3月刊行）。任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异，所面临的困难和挑战也每每不同。简言之，在其他条件相同的前提下，国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系，有明显的途径依赖性（Finer1997，Levi 1988，Tilly1975，金观涛、刘青峰2011）。中文中的“国家”概念有着“民族”（nation）与“国家政权”（state）的双重含义。在政治分析中，“民族”与“国家政权”是两个不同的分析概念，各有特定的边界和内涵。在本研究中，我是在“国家政权”这个意义上使用“国家”这一概念的。这一点需要特别说明。国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模，使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治，即所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（《诗经·小雅·北山》）。“皇帝权力的范围，是涉及全领域的，它不允许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君，此乃皇权之特性。这就是说，作为皇权的性格的公权，其实现的场所是：王化所及，天下属之。”（西嵨定生2004：43）中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济与社会（周振鹤1997，谭其骧1986）。在长期的历史发展过程中，这些不同的区域和属地间虽有经济、文化和人口迁徙的交融联系，但它们之间更多的是通过国家的行政体制和官方观念统辖在一起的。在这一特定的国家治理模式下，一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了。尽管在20世纪初，这一治理形态发生了重大变化，但其内在矛盾在随后的政体迭换中并没有得到真正解决（金观涛、刘青峰1993）。不仅于此，“在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”（汪晖2003：96）。在这一大背景下，中央政府依赖什么样的组织机制来维系其一统体制？这些组织机制作用怎样影响了国家治理的行为和后果？这是国家在实际运行过程中必须回答的问题，其兴亡成败、未来演变与这些组织机制抉择和相应的制度安排息息相关。这也是我们分析一统体制治理模式的切入点。基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理在中国历史上，一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央权威与地方属地之间的关系一直是这一体制的核心所在。从国家的视角来审视当代中国的政治过程，我们的问题是：如此负荷累累的一统体制是如何维系的？一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。在这里，一统体制的核心是广义上的中央政府对广大国土的统辖权，体现在中央政府自上而下推行其政策意图、在资源和人事安排上统辖各地的最高权力。有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力上，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。从组织治理的角度来看，这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围，二是资源和权力的重心所在。统辖的内容越多越实，或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中，其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低，此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。另一方面，从国家视角看，权力下放、管理范围缩减，会加强体制内有效治理能力，此时两者矛盾则更多地体现在偏离和失控的情形中。一统体制与有效治理间的矛盾轻则表现出两者之间的紧张、不协调，重则表现为两者间的互为削弱，甚至是直接的冲突和危机。在当代中国，国家在经济和社会发展中扮演了一个积极主导者的角色，承担经济和社会生活方方面面的事务，治理范围随之大大扩展，如社会主义计划经济时期。如此，一统体制和有效治理之间的矛盾导致了接踵起伏的困难和紧张，诱发了一系列的应对机制和随之而来的诸种现象。在中国历史上，一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央权威与地方属地之间的关系一直是这一体制的核心所在。有关中国国家建设的组织制度安排，上到政府机构设置，下至基层官员的选拔和流动制度，林林总总不胜枚举，是诸多学术领域长期关注的课题，已有大量的研究积累和颇为一致的结论。从国家的视角来审视当代中国的政治过程，我们的问题是：如此负荷累累的一统体制是如何维系的？从国家治理的种种实践来看，以下两个机制尤为突出：第一，一个严密有序的官僚组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权力为核心的价值观念制度，在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力（金观涛、刘青峰2011，陈旭麓1991）。简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人（官员、公民）之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。国家的官僚组织制度中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上。国家治理模式的这个特点意味着，一统体制需要一个庞大的官僚组织来维系。现代国家的基本组织形式是官僚组织（bureaucracy，又译“科层组织”）。首先，我们需要区分官僚组织与官僚主义这两个概念，官僚制与“官僚主义”在中文日常用语中经常混用为贬义词，用于批评这一组织形式产生的繁文缛节、高高在上、刻板冷酷的各种行为弊端。在本研究中，我是在中性意义上使用“官僚组织”（官僚制度）这一概念的，即把官僚组织作为一种特有的组织形式，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率。官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同，是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式。官僚权力即基于官僚组织的正式权力（formal authority） 已成为当代社会的中心组织机制。社会学家科尔曼（Coleman 1982）观察到，随着“法团人”（corporate persons）在当代社会的崛起，众多社会事务需要通过官僚组织予以执行落实：公共政策由正式组织经过官僚化的程序予以制定，社会福利、公共安全和各种公共产品由政府组织提供，市场交易、合约、资本流动等经济活动受到官僚权力的管制。威尔逊（Wilson 1975）指出，现代社会一个发展趋势是政治权力逐渐移转给官僚制组织，此类现象在发达国家和发展中国家均在发生。鉴于此，加尔布雷思（Galbraith 1984）提出，正式组织（formal organization）是现代社会中权力最重要的来源。官僚体制作为一个组织形态和历史现象，可以从不同角度加以分析解读。我的关注点是官僚体制的内在组织机制及其在国家治理逻辑中的位置、作用和后果。中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上。在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保官僚制国家的一统性（Landry 2008，Schurmann 1968，周黎安2008）。例如，中央政府在人事管理制度上拥有集中权力：公务员进入、考核、选拔、提升、流动，有着自上而下的统一规定和自上而下的决定权。在资源安排上，中央政府有极大的权力集中、动员和调配资源的能力；随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央权威，加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系。在中国历史上，一统体制特别是人事管理和资源配置的集权体制早已通过不同形态出现（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］），但在当代中国，国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入、涉及内容之繁多、政治性动员之频繁，是历史上不同朝代或其他治理模式所无法望其项背的。国家治理模式的这个特点意味着，一统体制需要一个庞大的官僚组织来维系，在各个领域和区域中执行其政策、贯彻其意图，因此对组织制度的严密、精细和协调程度提出了更高的要求。然而，中央集权在组织实施上具有“委托-代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称，在漫长的行政链条中，只能实行层层节制，常常表现为“行政发包制”形式（周黎安2008，2014）或多中心治理形式（吴稼祥2013）。例如，历史上的明朝是一个高度集权的朝代，但如吴宗国所述（2004：5）：“明代的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化……在日常政务处理中，皇帝似乎可以不必亲自出面，似乎是形成了一个可以没有皇帝的政务运行系统。”一方面，官僚体制有其特定的组织结构、行为方式和特有的组织困难；另一方面，这些正式制度不是一成不变的，它们在不同时期不断地调整变动，并且在实际运行过程中通过官僚制内部不同层次、不同机构间的互动而变通实施，表现出了多样不一的实际过程和结果。中央与地方关系也不是绝对权力的从属关系，而是常常处于讨价还价的过程中。但需要强调的是，这一权力关系的实质仍然是中央政府拥有最后的决定权和支配权，而下属各级政府只有实施过程中的执行权和授权范围内的治理权。尽管中国政体在历史上经历了不同时期的沧桑剧变，但体现在这些正式制度中的基本权力关系并没有实质性变化，我们看到的这些变化和调整仍然被困缚在一统体制和有效治理的矛盾之中。观念制度的建立和维系一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。面对辽阔国土上多元的文化和民众，官僚组织制度——可以说，任何组织制度形式——无法单独地有效实施一统体制的权力，实现其所承担的责任，解决其所面临的问题。因此，一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。在中国历史上，儒教文化曾长期地扮演了这一角色；文官选拔的科举制度使得大小官吏经历了礼教经典的“专业化”过程，从而获得有关行为规则和角色期待的共享知识。千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活，维系了一统体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以延续（王亚南1981，陈旭麓1991，黄仁宇2006）。传统上分散经营的农业生产模式和政不下县的治理模式在很大程度上避免了国家与民众的直接冲突，从而减缓了日益分化的社会现实对一统观念的挑战。在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在六十余年的历程中，当代中国经历了延绵不断的各类政治教育、政治动员、思想改造和学习交流。这些运动时而发生在党内严密组织控制中或某一特定领域，时而以群众运动形式铺天盖地而来，贯穿和弥漫于不同时期和各个领域角落。形形色色的各种运动（如政治上的“反右”、“社会主义教育运动”、“文革”、党内整风、经济上的“大跃进”等），虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。从这个意义上，这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制度。如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定基础的话，那么当代中国的一统观念制度则是通过持续不断的思想教育、政治活动，甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。如上所述，官僚组织制度和认同中央权威的观念制度是维系和延续一统体制的基本机制。那么，这一体制的实际运行效果如何呢？我们不妨从一个“成功”的例子——国家计划生育政策——谈起。作为基本国策之一的计生政策自20 世纪70 年代后期至今的实施落实，其规模之大、涉及范围之广、持续时间之长、效果之明显是中国历史上所罕见的。具体来说，首先，虽然这一政策在不同地区的实施细则和力度各有差异，但其作为统一的政策在全国范围内实施的普遍性和有效性是毋庸置疑的，它涉及不同地区、不同领域、不同单位相联系的亿万家庭。其次，这一政策自20 世纪70 年代至今达30 余年，历经中国政治、经济、社会巨大变化的不同时期而经久不殆，在当代中国历史上绝无仅有。再次，这一政策实施的效果也是明显的，中国人口出生率的急剧下降和独生子女比例即是明证。可以说，计生政策领域是一统体制贯彻实施国家意图的一个突出的“成功”案例。取得这一显著成果的机制是什么？在这里，我们看到了高度动员的官僚组织机制。第一，从中央政府到各级地方政府（直到村庄、居委会），建立了庞大、稳定的专门计生机构，配备人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，计生领域成为“一票否决”考核的重中之重，基层政府执行不力者则受到严厉处理，公务人员个人违反一胎规定会面临开除公职的危险。第三，在落实过程中出现了一系列创新实践，如从中央政府到省、市、县各级政府高度动员，分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模的密集检查，而且地方政府层层加码（周雪光、艾云2010，王汉生、王一鸽2009）；在计生领域中最早实行“数目字管理”，引入计算机联网的数据统计，如月统计、季度汇总等组织措施。第四，与之相应的是大规模和持续的宣传教育活动，体现在各类工作单位自上而下组织的学习活动，以及各种宣传媒介的投入，从电视剧、报道、先进评比推广到街道村庄铺天盖地的标语口号。不难看出，一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。这一案例说明，一统体制中的国家权威不是一纸空文，它在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础。然而，这一成功的案例也恰恰说明了一统体制中实施其政策意图的困难和代价。我们不难看到，大规模强力推行计生政策导致了行政成本、人力资源、社会动员、政府注意力等方面的高昂代价，难以在其他领域复制。这意味着，在大多数情形下，一统体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的、局部的、暂时的。的确，一统体制在实际运行中面临极大的挑战。首先，一统体制的一个重要机制是“政令自中央出”，即一统的政策部署是这一体制的核心所在，通过上述的组织和观念制度机制实现之，在日常生活中自上而下的指令巡视等活动中得以体现和强化。而一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致。不难想象，如果在制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，免于自上而下的权力干涉，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而一统体制也随之出现危机，“国将不国”了。但一统体制越是强化和具有刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力。在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟2003）。国土之大，发展之不平衡，文化之差异，对一统的政策制定和实施实在是一个严峻的挑战。以21 世纪初期中国大地为例：当城市业主维权方兴未艾之时，农村地区农户关注的是他们一年收获的价格走向；当成都平原上下“春江水暖鸭先知”，在土地开发上积极寻找着走出约束性政策的空间时，西北不发达地区则土地闲置、资金和人力资源匮乏，尚处在“春风不度玉门关”状态。在这里，一统的决策体制、各地面临的实际问题，以及基层政府解决问题的能力等制度匹配要素之间的差异极大，一统体制与有效治理之间矛盾凸显出来。其次，组织的局限性。当年，经济学家科斯（Coase 1937）问道：如果市场可以提高效率，为什么会有企业组织存在？随后的交易成本学派进一步提出：如果正式组织可以提高效率、降低交易成本，那么，为什么整个国家的经济活动不能置放在一个大的正式组织之中？ 20 世纪社会主义国家计划经济的失败即是明证。交易成本经济学理论指出，正式组织有其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter 1990）。组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert and March 1963，March and Simon 1958）。第二，组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。第三，组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵。因组织规模庞大，能力、忠诚诸方面信息微妙，中央政府很难实行有效的人事审核、监管和任命。这些问题存在于所有的官僚制组织中，但在中国政府组织内部，这些问题由于其庞大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制缺失而被放大和加剧了。周黎安（2008：67）从经济学委托—代理理论的角度，将这一矛盾表述如下：作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。再次，一统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。究其原因，我们不难看到这一观念制度面临着多重危机。首先，毛泽东时代对儒家文化的颠覆以及“文革”中造反等级秩序的经历，对传统的一统观念和政治教化打击重大。更为重要的是，现代社会的多元分化、不同利益集团的出现和稳定存在，从根本上动摇了一统观念制度的社会基础。法国社会学家涂尔干（Durkheim 1984［1893］）提出，在欧洲从农民社会向现代社会转变的过程中，社会内部的凝聚力也相应地由“机械团结”转变为“有机团结”。前者指社会群体内部通过人们相同的生活方式和在此基础上的共享观念而加以凝聚整合；后者伴随社会成员在经济生活中的分工和相互依赖关系而产生。在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中，当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时，这些现代生产和现代生活的诸种方式无法避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。这一冲突自19 世纪业已涌现（Levenson 1965），绵延持续至今，仍未有实质性调和（李泽厚2004）。在这里，我们看到了一统体制的组织形式——统一的官僚组织和观念体系——与不同区域、不同领域面临的实际问题之间的深刻矛盾。从一统体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突。这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化。
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