张立文：“行刑衔接”——以某区城管局治理非暴力抗法为例

案例分析什么是“行刑衔接”？ “行刑衔接”，又称“两法衔接”，是“行政执法和刑事司法相衔接”的简称，指的是检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。 2001年4月，国务院在全国集中组织开展了“整顿和规范市场经济秩序”专项工作。针对专项活动中发现的犯罪案件实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少这两个突出问题，为保证涉嫌经济犯罪的案件能够及时进入司法程序，犯罪嫌疑人最终依法受到刑事追究，当年5月《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中提出“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”这是第一次提出“行刑衔接”的概念。当年7月，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，第一次将“行刑衔接”提上法制日程。近年来，对于“行刑衔接”工作先后有中纪委下发的工作意见、全国人大常委会提出的审议意见，以及相关部委的规范性文件。 2011年2月9日，中办、国办又联合转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》。该《意见》是迄今为止关于行刑衔接工作的层级最高、内容最明确的指导性文件，也是今后开展行刑衔接的最主要依据。 “行刑衔接”本质上是行政执法案件上升为刑事犯罪案件具体的运作程序或者行政违法案件向刑事案件移交的流程。违法行为只要侵害的社会法益达到一定的危害程度，就可能转变成刑事犯罪。在城管执法工作中，主要在查处遗撒类、非法小广告、非法停车场、违法建设、黑导游、无照经营、店外经营、露天烧烤等案件的过程中，如发现当事人的违法行为涉及到了刑事犯罪的相关罪名，则应当向有关部门移交证据，避免以罚代刑情况的出现。查处非暴力抗法案例在城管部门日常执法过程中，总会遇到当事人不理解、不配合的情况，甚至有些情绪激动的当事人会诉诸暴力手段抗拒执法。近年来，由于公安机关的密切配合以及城管执法的日益规范，暴力抗法事件逐渐减少，但非暴力抗法的起次却日渐增加。非暴力抗法，是当事人为了逃避城管执法部门的处罚，逃避相关执法机关的处理，所采取的一种更具隐蔽性、更具迷惑性、更具欺骗性的抗法形式。在实际执法实践中，这种非暴力抗法更具危害性。当事人不以肢体暴力对抗，而采取不合作、言语攻击执法人员、煽动周围群众、引发媒体恶意炒作等手段逼迫城管执法人员“退避三舍”。他们在执法现场以老弱病残孕等形象出现，扮作弱势群体，阻滞执法行为开展。2016年6月1日，某区商贸××广场西侧西关二巷北口出现一伙7人，以金某为幕后策划，现场以马某为首，某省籍人员为主要成员的团伙。他们长期在商贸广场周边售卖凉皮、烤冷面、烤鱿鱼、煎饼等小吃，拒不配合城管执法人员工作，纠集社会闲散人员，一见城管队员，便以“城管打人了”“欺负外地人”等借口煽动周围群众聚众，阻滞城管执法，严重妨碍了正常执法工作。鉴于该商贸广场地处敏感地域，又地处地铁公交交汇处，是商业客流密集地区，人流量极大，综合分析客观环境，若贸然采取强制执法行动极易引发群众大规模聚集围观，甚至引发群体事件，但若不主动作为，导致周边摊贩纷纷效仿聚集，将会导致城市管理秩序彻底失控。当事人马某家庭情况较为特殊，其子10岁左右患有脑瘫，现场马某多次叫嚣将其子交由执法人员抚养；其母六十左右身体多病；其妻常年在执法现场怀抱另一名正在哺乳期的幼儿。马某为首的团伙在执法人员到达现场时，常常将该名怀抱幼儿的妇女推至前台与执法人员对抗，致使执法工作无法进行。现场阻挠执法人员中，从事摆摊人员3名，均为马某老乡，同时现场有3-5名社会闲散人员，在执法现场护摊“看场子”，遇执法时起哄、围攻、拍摄、阻挠执法人员执法。当事人常年以摆摊谋生，熟悉城管执法程序，在执法现场，当事人抗法时无肢体动作，但均出口威胁、辱骂，以阻碍、拖延执法，对抗执法人员，刻意激怒执法人员挑起事端，煽动群众抗拒执法。与此同时，这伙人有意识地用手机进行拍摄，随时准备记录他们认为有炒作价值的“不当”甚至“暴力执法”行为，制造扭曲事实营造社会舆论，向现场执法人员施加压力。面对如此非暴力抗法状况，某区城管局主动作为，积极举措，妥善利用行刑衔接机制，一举打掉该非暴力抗法团伙，还百姓一份安宁。1.把控风险、提前监管发现某区商贸广场出现上述情况后，所属执法队第一时间将情况上报局相关领导、局指挥中心。同时全队停休，通过调查摸排，执法现场了解，进行执法风险预判。当事人以正在哺乳期的妇女为挡箭牌，纠结多名护摊人员“看场子”，阻拦城管执法人员暂扣其经营工具。考虑到商贸广场周边交通拥挤、人流量大的特点及属地执法队前期摸排情况，某区城管局制定了商贸广场执法专项整治工作执法预案，调集直属执法队等相关执法力量协作属地执法队，两班倒对商贸广场进行全天候集中重点盯守。 2.分工明确、全面取证在执法现场安排2名执法人员与当事人保持交涉，宣讲《某某市市容环境卫生条例》中擅自摆摊设点及《无照经营查处取缔办法》中无照经营的相关法规，出具《行政告诫书》《责令改正通知书》等相关法律文书。在此过程中，在执法人员身后距离2至3步距离内安排4名执法人员保持近景、远景全程保持录像取证，录像取证重点在于记录当事人在重点地区聚众滋事扰乱公共秩序以及阻挠执法的行为，并录清当事人的外貌信息。其余执法人员以执法现场为圆心，散布执法现场，查看当事人动向，维护现场秩序，劝导围观群众，把控执法现场安全，防止意外恶性事件的发生。同时保留一车组在商贸广场周边的主要节点，盯守卡位，查扣散摊、摩的等违法生态，防止散摊大规模聚集。在执法过程中，执法人员全员佩戴执法记录仪，全程用摄像机多角度摄像取证。 3．文明执法、严守形象在持续半个月的盯守过程中，面对当事人的谩骂，执法人员始终保持克制，文明执法，依照职责每天向当事人宣讲法规，开具执法文书，送达《行政告诫书》，截至公安拘捕前共下达26份《行政告诫书》。在盯守过程中，执法人员还向围观群众、路过行人以及零散食客散发宣传材料，争取群众对执法工作的理解与支持。这些规范动作，也规避了可能的执法瑕疵，使得执法行为得以定性，避免第三方的误读。 4．行刑衔接、严格处置在长达半个月的治理整治工作中，当事人始终口出恶言、胡搅蛮缠，拒不配合城管部门执法工作，严重扰乱了公共场所正常秩序，涉嫌违反了《中华人民共和国刑法》第二百九十三条第（四）项规定——“有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：（四）在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的”及《治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项的规定——“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”。鉴于事态紧急，如若迟迟对频频挑衅的当事人不做出相应处理，前期商贸广场周边的治理势必变成无用功，某区城管局积极协调属地街道办事处，与区公安分局进行紧急会商，将前期城管部门收集的视频、文书资料及时移交给了公安机关，并安排前期一直紧跟本案的相关执法人员进驻公安机关，提供详实的笔录，并保持公安部门与城管部门之间的沟通顺畅。区公安分局、属地派出所牵头，城管、区治安支队、巡查支队等相关职能部门以召开协调会的形式，通报当事人信息，摸排当事人情况，厘清现场抗法人员情况。由于前期盯守的影像资料证据详实、法律文书材料充分、证据链完善，6月15日晚公安部门决定对该滋事扰序团伙实施抓捕，当日现场共抓捕包括金某为首的违法人员6人，刑拘2人，治安拘留3人，1名人员在逃被上网通缉。最终，本案中的6名涉事人员，有2人涉嫌寻衅滋事罪被刑事拘留30天，后取保候审，另3人因涉嫌阻碍执行职务被行政拘留7天，受到了应有的惩罚。在公安部门处置过程中，区城管局全程电话跟踪案件的处理情况，及时跟进了解相关进度，公安部门严肃处置后，涉案人员主动认错道歉，来到城管部门接受相关行政处罚。简要分析本案例中，某区城管局能够使用行刑衔接手段成功治理无照商贩非暴力抗法行为，其关键点主要有三： 1．沟通得当，协调有力违法行为发生之初，受制于城管部门行政执法手段有限，碍于当事人的特殊情况，属地执法队第一时间上报区城管局、辖区办事处，经属地办事处协调，街道办、综治、公安、城管多部门紧急召开联席会议，磋商处置措施。在录像取证后期，主动安排前期一直紧跟本案的相关执法人员进驻公安机关，保持公安部门与城管部门之间的沟通顺畅。在公安部门处置过程中，区城管局也全程电话跟踪案件的处理情况，及时跟进了解相关进度。 2．多方收集，取证全面在长达半个月的商贸广场执法专项整治工作中，执法人员从第一天起，便对执法现场进行全程录像，搜集现场每名扰乱公共秩序、阻挠执法的当事人影像资料，并对出具的纸质执法文书妥善留存。这些证据的积累，为后期公安部门对这起寻衅滋事案件快速定性、从速抓捕提供了有力的影像与文字证据，做实了当事人扰乱公共秩序、阻挠执法的行为。同时，相关文书发一次、两次、三次也在量的积累上存在不同，对后期公安部门的介入提供了很好的促进作用。 3．文明执法，避免瑕疵在执法全过程中，执法人员均能做到亮证执法、法言法语，应当告知当事人的法规当面告知，应当送达给当事人的《行政告诫书》《责令改正通知书》当场送达，并全程在录像监控下避免与当事人发生肢体接触，避免出现执法瑕疵，做到了文明执法。这不仅保障了执法人员安全，争取了群众的理解支持，更让执法行为本身在第三方眼中得以认定。

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