厦门在创新规划治理模式方面的实践与探索
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-05-11
摘要：体制机制 关键词1 城乡规划编制理顺城乡规划编制过程中，会遇到许许多多的问题：各类规划的编制应当以什么作为依据？各部门规划管理体系如何摆脱矛盾，协调统一？市规划委通过近年来的实践，总结出了一个“法宝”——推进“多规合一”。而这，还要分为“两步
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体制机制 关键词1 城乡规划编制理顺城乡规划编制过程中，会遇到许许多多的问题：各类规划的编制应当以什么作为依据？各部门规划管理体系如何摆脱矛盾，协调统一？市规划委通过近年来的实践，总结出了一个“法宝”——推进“多规合一”。而这，还要分为“两步走”——制定空间战略规划、绘制“一张蓝图”。制定空间战略规划，明确顶层设计地位1空间战略规划顶层设计决定下层建筑。“空间战略规划是国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划编制的依据”、“涉及空间的规划与空间战略规划不一致的，应当及时按照空间战略规划进行修改”，通过法规相关条款规定，我市首先明确了空间战略规划在各类规划中的基础作用和引领地位。在《厦门市空间规划管理办法》中，又进一步在编制规程中明确了各类规划的编制应当以空间战略为依据，确立了空间战略规划作为城市发展顶层设计的地位与作用。2统筹规划与规划统筹在此基础上，一系列编制流程进而理顺——空间战略规划的编制由规划部门具体负责，同时，规划部门还是实现统筹规划与规划统筹的重要平台。统筹规划方面规划部门在原有的各部门规划管理体系基础上，制定了协调规划矛盾、统筹规划编制的标准、流程与管理办法，加强对各部门规划编制的统筹协调，为统筹规划、构建全市统一的空间规划体系奠定基础。规划统筹方面规划部门牵头，会同相关部门统筹解决中长期规划的年度落实问题，策划并落实符合政府法制意图的建设项目，推动了项目落地、城市集聚配套发展，充分发挥规划对空间资源配置的引领和调控作用，实现规划统筹、强化政府空间管控能力。构建空间规划秩序，绘制规划“一张蓝图”长期以来，我市空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题突出，为了让其迎刃而解，市规划委开出了一剂药方——深化“多规合一”，绘制规划“一张蓝图”。3构建全域空间规划秩序2015年底以来，市规划委牵头开展了构建全域空间规划体系、重构空间规划秩序的工作，形成以空间战略规划为引领，以“生态控制线”、“城市开发边界”、“海域系统”、“全域城市承载力”四大空间板块为基础，以各部门专项规划为落实的全域空间规划体系，初步形成全域空间规划“一张蓝图”，促进全域协调发展。4绘制“一张蓝图”“一张蓝图”既按市、区两个层级进行分级管控，又按不同专业内容进行行业管理。编制过程中，策划提出了一系列规划项目，推动多部门的专项规划的修订完善，策划提出了公共服务、市政、交通等建设项目，为落实战略、实现蓝图提供了切实抓手。全域空间规划“一张蓝图”编制创新的实践，围绕“四个转型”开展。——由欣 主任由欣说，首先是规划目标的转型，构建了以战略规划为引领、以城市空间治理和空间结构优化为目标。二是规划思路的转型，切实转变观念、探索真正面向管理，尊重、整合部门规划、传统专项规划，体现部门事权在有序空间内运行。三是规划方法的转型，突出全域性、系统性和开放性，通过横向比对和纵向比对方法，化解冲突，体现合理性和科学性。最后是规划成果的转型，成果在宏观、中观、微观不同空间层次得以落地，较好地解决了规划刚性管控和弹性管理的需求。可以说，此项工作成果厘清了各类空间规划的矛盾、重构空间规划秩序、解决了“规划打架”的问题，真正实现了“一个城市一张蓝图”，为落实“十三五”规划，整合生成年度规划编制项目和实施项目打下坚实基础，强化了“多规合一”平台的统筹功能，通过厦门“多规合一”试点、平台运行实践的总结提升，逐步形成一套可复制、创新实用的“多规合一”规划编制和平台运行机制。目前 “一张蓝图”成果已上线，做到了适应转型，引导转型，服务转型，进一步发挥了“多规合一”管理综合平台在改革创新工作中的技术支撑作用。关键词2 城乡规划实施在“一张蓝图”的引领下，为解决因缺乏城市规划实施计划的引导，各部门对近期要实施的项目并未统筹协调的现状，导致建设项目启动后空间协调工作量大、难度高，影响城市集聚配套发展的情况，我市进一步进行了优化项目策划生成的探索，由以往以项目带动城市建设转变为以规划引领城市发展的城市管理新模式，构建了城市发展的新引擎，引领城市统筹发展。实行规划项目策划，进行项目储备管理5规划项目策划提前梳理、提前储备，是市规划委优化项目策划生成探索的第一步。由欣指出，近年来市规划委构建“总体规划—近期建设规划—年度计划”为主轴的完整规划管理体系，通过编制《年度城市规划空间实施计划》的方式，由规划部门牵头，提前一年梳理策划项目、落实用地，实现承上启下、统筹协调，为统筹城市建设发展、推动项目顺利生成奠定基础。如此一来，我市便可以通过《年度城市规划空间实施计划》定方向，明晰年度发展方向、目标指标、用地储备指引，通过分区策划落实用地，落实年度计划，策划提出具体项目并落实用地情况。6项目储备管理同时，《年度城市规划空间实施计划》策划生成的项目，还可以纳入多规合一项目生成平台年度项目储备库，按供地方式、属地、类型等不同方式管理项目，做到“条专块统”。按照行业类型划分管理，将项目划分为各种专业类型，由相应主管部门牵头负责，利于分配任务、明确责任。按照属地划分管理，将各类项目分解到各区、各指挥部，落实属地管理，利于片区内系统的完整性，确保成片开发、成片建成。 推动审批制度改革，提升城市营商环境7厦门市基于“多规合一”改革工作，分别于2014年9月和2015年11月全面实施了建设项目行政审批流程的第一轮和第二轮改革。改革后，财政投融资项目从359-532日压缩到149-198日，社会资本投资项目从202-305日压缩到129-166日，审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间，其中规划部门的“一书两证”审批时限仅为15-35日。 简而言之，就是审批时间变短了、审批效率提高了，这背后的“秘诀”是什么呢？由欣说，厦门市建设项目行政审批改革取得的成效，主要是由于两个方面：推行“一张表”受理审批，优化审批流程；简政放权，推行审批告知承诺管理。 “一张表”受理审批指的是每个项目报建单位只需将申请材料上报行政服务中心，由行政服务中心分配给各部门审批，实现行政审批由过去的串联式审批变为并联式审批，由“1对N”变为“N对1”，由多环节多层次变为扁平化高效率，既极大减轻了报建单位负担，也大幅提高了审批效率。同时，利用“多规合一”平台，针对我市范围内所有新建、改建、扩建的城乡基础设施、工业设施、房屋建筑工程等，我市以建设单位的服务需求为导向，将建设项目审批流程划分为“五个阶段”，即所有项目只要在行政服务中心“五进五出”即可拿到所有行政审批手续。也就是说，业主不必为完成一项审批跑好几个部门、提交不必要的材料。简政放权深化“宽进严管”改革思路，按照行政审批做“减法”，批后监管做“加法”的思路，进一步推动审批流程再造，简政放权，降低审批门槛，推行告知承诺制和审批相结合、互为补充的模式，为建设单位营造更为宽松的审批环境。同时建立信用体系，加强批后管理，将监管与信用体系紧密结合。加强事中事后监管，深化“放管服”改革8加强事中事后监管在简政放权的同时，厦门市同时加强了建设项目事中事后监管，出台了《厦门市建筑工程规划实施过程事中事后监管办法的通知》，加强对经营性房地产项目的监管，公布了抽查事项清单，明确了“双随机一公开”抽查机制，对投诉举报多，严重违法的建设单位将加大随机抽查力度。同时以单体放样验线、±0.00复测验线、施工过程规划抽查、竣工规划条件核实及信用管理为抓手，对严重违反城乡规划行为的，转行政执法部门处理。 9加大违法处罚力度为加强对经营性房地产的管理，遏制违法建设行为，保障房地产市场健康有序发展，厦门市出台了两部重罚政策，对经营性房地产项目“计容建筑面积”超出规划许可要求的，以“零容忍”的态度，一律按市场评估价的倍数补交地价，让“偷面积”的开发商无利可图。 关键词3 城乡规划保障城乡规划编制、实施过后，保障的力量必不可少。由欣说，我市以制度保障、组织保障两方面入手，为城乡规划“保驾护航”。构建规划法制基础，构建制度保障体系10出台首部多规合一管理的地方性法规为确保“多规合一”改革成果有法可依，厦门市充分发挥特区立法的作用，先行先试，出台了全国首部多规合一管理的地方性法规《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（简称《若干规定》），《若干规定》不仅解决了政府部门间规划“打架”的问题，而且也确立了空间战略规划的法定地位，同时为我市审批流程改革也提供了法律保障。 11构建制度保障体系为保障规划改革创新顺利实施，厦门市在《若干规定》的法制框架下，出台了《厦门市生态控制线管理实施规定》，明确了各类生态控制线的管理主体、管控规则和管控边界；在项目生成与审批方面，出台了《厦门市建设项目生成管理办法》、《厦门市多规合一业务协同平台运行规则》、《进一步推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见》、《建设项目联合竣工验收工作方案》等部门配套制度。这些规章制度，构建了厦门市保障规划编制、管理、实施的一套机制，为“多规合一”规划改革向纵深推进提供了制度保障。同时，为配合规划审批制度改革，厦门市规划部门进一步梳理了涉及规划管理的政策文件，全面梳理此前出台或下发的规范性文件、有关政策方面的规定、意见、通知及规划指引等共315项文件，通过整理保留53项、修订64项、废止198项。抓紧研究制定堵住监管“漏洞”、填补政策空白、解决现存问题的规定制度及管理机制，通过出台、修订《厦门市城乡规划条例》、《厦门市城乡规划实施规定》、《厦门市城市规划管理技术规定》，理顺了规定制度及管理机制缺失的问题。提供规划组织保障，构建电子台账系统有法可依之后，人的力量也很重要。为此，市规划委从“人”字入手，大力提供规划组织保障。12规划组织保障市规划委首先调整处室设置重划职能，对各职能处室的机构设置与工作职责进行了重新安排，形成“编管监”的三权制约体系。13电子台账系统为规范规划部门管理工作内容和提升日常工作效率，强化效能督察长效机制，厦门市规划委借助最新的信息技术建设建设了全委电子台账系统，实现了规划管理工作的全过程痕迹管理，夯实了工作内容的科学化水平，精细化规划管理。值得一提的是，市规划委还大力构建风险防控体系，通过全面梳理权力运行风险点，实行政府信息公开打造“阳光”规划等方式，进一步加强廉政风险防控，保障干部奋勇前行。
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