“五权”治理构略
来源：张春生 作者：张春生 发布时间：2017-05-04
摘要：法治研究 “五权”治理构略——转变执政方式，建立“党导立约”、“党导布政”制度 当代国家治理体系，主要包括如下五大国家权能体系：民权体系、党权体系、立法权体系、行政权体系、司法权体系。新型国家治理体系，主要是构建好上述五大权能体系之关系。在古
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法治研究 “五权”治理构略——转变执政方式，建立“党导立约”、“党导布政”制度 当代国家治理体系，主要包括如下五大国家权能体系：民权体系、党权体系、立法权体系、行政权体系、司法权体系。新型国家治理体系，主要是构建好上述五大权能体系之关系。在古代皇权体系中，立法权、行政权、司法权均统一于皇权（政权）。随着人类社会民主政治的发展，公共权力类分为民权、党权、立法权、行政权、司法权五大权能，划定边界，相互制衡，从而切实保障人民主权和公共秩序。民权。民权的基本体现是人民生存权利、财产权利（物权、财权和产权）和市场权利。民权是指人民的基本权利和自由，是人类社会民主政治发展的产物。人民生而平等，享有与生俱来的权利与自由。但在古代皇权体系中，民权极其微弱。当代人类社会，民权（人权）之内涵不断发展与丰富，主要包括如下五个层次。一是生存权利，身体及其自由权、思想及其自由权、言论及其自由权、名誉与尊严等，均是生存权利的具体表现；非经权利主体同意或约定规则，不得被控制或被伤害。二是财产权利，人民的财产权利是人类社会产生私有财产和私人所有制之后，不断形成和发展的。财产权利一经产生，便有其与生俱来的自然属性，即按照权利主体意愿自由处置、自由交易，非经权利主体同意或约定规则，不得被剥夺或被侵占。在财产仍然私有之社会，人民无财产自由权则无生存自由权。三是市场权利，包括市场正当交易权和正当交易安全权，是人类社会财产私有和贸易交换的产物，是人民财产权利的自然延伸，并成为当代人类社会人民主权的重要组成部分。人民实现市场权利之载体是各类市场贸易和商务规则，国家政权体系必须依法实施并严格保护这些规则。在仍有商品贸易和市场交易之社会，人民无市场自由权则无财产自由权。四是权利与自由之限度，人民之个体这些与生俱来的权利与自由皆是平等的，并以不伤害他人之权利与自由、不威胁社会公共安全为限；这些权利经人民与国家立法约定，人人必须平等遵守。已所不欲，勿施于人；人民行使权利一旦超过法定限度，必须接受国家公器之惩治，从而保障社会秩序和他人之权利与自由。五是权利之保障，随着人类社会国家制度的发展与进步，国家机器应以保障人民之权利与自由、维护社会权利秩序为主要目标，国家制度应体现人民主权原则。为此，人民之间共同约法并与国家约法，赋予国家公器正当权能，从而建立社会权利秩序，保障个体之法定权利与自由，惩治各类违背约法的行为主体。土地所有权，是人民财产权利的核心。必须将土地所有权纳入基本民权保障范畴。我国现行土地政策是土地资分别属于“全民所有”和“集体所有”。如此宽广虚泛的土地权属政策，在司法实务和实践操作中均存在较大障碍，也从根本上制约市场对资源配置的决定性作用。必须将“全民”和“集体”所有权落实于某个具体法人，其权属才能具有法律和实务操作性。因此，设想我国土地资源实行“法人所有、分类管理、用途管制”制度。首先区分土地类别，国家土地资源区分为“自然生态用地、农林经营用地、建设用地”三大类别，对不同类别实行不同的用途管制。其次区分法人类别，国家法人分为四大类别，自然法人、公共法人（列入公共预算之法人）、社会法人（非营利性各类法人组织）、企业法人（营利性法人组织）。其三，不同类别之土地资源，法定为不同类别之法人所有。生态用地主要为公共法人所有，以保障其生态公益性；农林用地主要为社会法人（村组集体）所有，自然法人使用，以保障农民农地用益权平均；建设用地主要为自然法人和企业法人所有，以保障市场对建设用地资源的配置效能。国家切实保障各类法人土地所有权；同时对自然生态用地、农林经营用地实行用途管制（未经法定程序不得转变为建设用地）；依法取得“建设用地”所有权之各类法人，均可对其“所有”之建设用地依法依规自由处置。如此，既可较好地保护生态资源和农林资源，较好地保护民生和民权，也可较好地激发市场对资源配置的效能。这可视为社会主义思想和市场经济理念在土地政策中的有机结合。“财产是政治社会的真正基础，是公民订约的真正保障（卢梭之《政治经济学》）”。财产权利是保障人民法定自由的经济基础。宪政与人民财产权利关系密切。英国之议会与宪政，起源于贵族、平民与当时君主王权谈判，其核心是限制王权，尤其是限制君主征税权，其所征税务应征得被征者同意，并经会议审查决议。财产权利也是市场权利的基础。公民和法人之财产，按照财产自主和价值规律之原则，在各类市场依法自由交易。自由交易是建立在权属明确、市场公正、财产安全的基础之上。各类市场主体依法自主生产经营、自主买卖交易、自主承担法定责任。市场自由交易，是公民和法人实现或满足其各类需求的有效方式，也是发展国民经济的有效方式。发挥市场对资源配置的决定性作用，是指国家必须尊重并保障财产自主之原则和市场价值规律，依法保护公民和法人之财权、物权和产权（各类财产权），依法保护市场交易秩序和市场安全公正，依法保护各市场主体交易自由权利（市场权利）。唯有如此，方能完整保障人民财产权利。劳动收益权，属于人民市场权利的自然延伸（因此也是财产权利的自然延伸），在市场经济社会具有普遍性，也应纳入民权保障范畴。劳动力与资本收益之分配关系，是马克思主义从市场规律、资本之逐利性和控制性、劳动力之分散性和弱势性的一对矛盾关系，揭示了资本主义制度中人民经济权利的不公平。为了解决这一矛盾，解决市场自由和社会化大生产之资本集中条件下人民市场权利（主要体现为经济权利）的平等，必须将劳动力的合理收益权法定为人民的基本经济权利，从而合理有效调节劳资关系，切实保障民生，保护劳动者尊严，促进社会和谐。因此，人民的市场权利也包含了合理的劳动收益权利，进一步完善了当代人类社会关于民权的内涵。这可视为现代社会主义民本思想的基本体现。依据法权体系之立约而形成的人民和公民基本权利（简称“民权”），同时也包括人民和公民必须遵守的基本规则和必须承担的基本义务，简称“公民法定权益”。“在社会状态中，一切权利都被法律固定下来（卢梭语）”。“人类由于社会契约而失去的，乃是他天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的那种无限权力；而他所获取的，乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权（卢梭之社会契约论）。”契约民权是社会和经济活力之源。人民生存权利和财产权利，作为契约民权之两翼，是人民主权的基本要素。当代人类社会之人民与国家约法，实质是建立以“人民主权”为中心的现代国家治理体系，从而切实保障经济社会秩序和人民基本权益。当前，我国民权体系存在的问题，主要是法律体系不健全，国家机构权能配备不合理，导致宪定民权保障程度较低，国家机器和少数公职人员对民权的侵害时有发生。 党权。党权的基本载体是各党派、各社团组织和无党派著名民主人士。党权，是近当代世界的一大新兴政治现象，是替代古代世界之族权、皇权、君权等权力的新兴政治力量，是当代民主政治的重要载体，在当代世界政治生活中发挥重大作用。发源于英国的议会和政党制度，首先是为了限制国王之征税权，保障贵族经济利益；之后进一步限制规范王权并逐步将王权虚化；党权日渐强盛并逐步取代王权，成为制宪立法的主导力量。随着人类社会物质文明、经济技术和民主政治的发展，古代专制皇权日渐式微并逐渐消失，党权逐渐取而代之。与之相伴随，议会立约和监约制度逐渐发展并完善，成为人类社会不同族群立国立政之本。一个政权的诞生及其治理之合法性，源于本国国民与国家之立约，政权按约定规则及方式运行，从而保障国民之约定权益，限制政府权力（卢梭《社会契约论》和洛克《政府论》之原理）。国民人数众多且分散无序，利益和诉求多元；国民如何与国家立约，如何从分散多元的民意中寻求国家立约最大公约数，必须有一个客观公正、权威有效的第三方力量，既能忠实代表国民意志，又能有效寻求国民意志之最大公约数，从而代表国民与国家有效立约并有效监约，切实保障人民主权。皇权消失之后，各合法政党即是国民与国家立约的有效第三方力量。各个不同的党派团体，一般代表不同的社会阶层或社会群体，均有一定的民意基础，分别在议会平台表达不同的利益诉求，经辩论和审议之后形成法律。正是从这个意义上，党权是联接法权和政权之桥梁。在当代宪政国家的治理实践中，各党派团体均是独立的社会法人，均依法自主组织、自主管理、自担费用，其组织机构并不与国家机构重叠，也不用公共预算安排运行费用；党权均按一定规则参与国家立法和行政，按一定规则将政党意志转变为国家立约意志和政府意志（将第三方意志转变为国民和国家均能认可接受的共同意志，即合法性意志）。从社会契约的角度说，如果第三方意志不能通过法定程序转变为国民和国家均能认可接受的共同意志，其所组建的政府即为非法政府（与社会团体暴力夺取的国家政权无异）。同时，一个国家内部各政治党派之生存与运行规则，及其参与法权和政权建设之规则，通常由宪法规定，各党派在议会制宪或修宪时可充分表达意见并达成妥协，将政党意志通过法定规则和程序转变为国家意志，从而形成国家宪法和法律。党权是人类社会近现代以来民主政治发展的结果，是当代人类社会主导人民与其所在国家立约并监约的不可替代的政治力量。科学合理的党权边界及其运行机制，可以成为有效保障民权、有效制约立法权和行政权的重要政治力量。政党等各类社会组织均依法自治，享受法定权益，承担法定责任和义务。当前，我国之党权体系存在如下问题：一是执政党领导国家事务的方式不够规范，党权和国权边界不清；二是地方党委、政府之党权和政权边界不清，如地方党委常委会议，其所议所决之内容，基本涵盖了地方政府全部重大事务，形成地方党委准政府化现象。三是政党自治程度不够，各政党组织运行费用列入公共财政预算，如此导致各政党组织机构官僚化，党员意识淡薄。 立法权。立法权的基本载体是国家议会机构，是一个国家的立约和监约体系。立法权主要体现为创制、监制和执行之复决权。立法权是立国立政之本，是约束公权、保障民权的基础，是当代人类社会民主政治的主要体现。任何权力与自由均必须有边界、有限度、有规则、有保障，否则将导致社会失序与残暴。如何保障人民与生俱来的权利与自由；如何保障公共权力机构秉公用权、服务人民、高效负责；如何划定人民之个体与社会、人民主权与公共权力之边界；如何控制并惩治违约违规者；为此，全体人民必须与国家立约。立约主要包括三个方面主要内涵，一是约定人民权利、公民权利与自由及其限度，以及公民对国家应尽之义务；二是约定国家对人民权利、公民权利与自由的保障责任，即国家公共权力机构——立法权、行政权、司法权对人民之责任，以及为了履行这些责任而给予其必要的权能，以维持约定和秩序；三是约定各国家机构之产生、组织、权能边界及其运行规则等，保障人民主权，保障国家公器服务于人民。议会机构代表全体国民与国家约法，简称代议立法。这些约法从本质上均是代表全体国民之意志。代议约法和暴力革命均可产生国家机器。两种方式产生的国家机器区别为，前者为国家公器，保障人民主权并服务人民；后者是皇家私器，保障皇权并服务皇族和官吏。在代议约法体系中，如果代议人员构成和约法机制不科学、不健全，则其约法难以有效代表民意，也难以有效约束行政权、司法权和官吏行为，从而难以有效保障人民主权。在皇权体系中，君权、法权与政权基本重合并内设于各皇权机构，重大事项一般由皇帝直接决策；这种权力结构因其较为绝对的一元权威体系，如果具有良好的价值理念（如仁政理念等）和内部治理体系，也可能局部有益于人民权益，并对皇权和吏治有所控制。按照马克思主义之观点，人类社会国家形态始于奴隶社会。也就是说，人类社会初始国家形态是奴隶制国家。因之，人类社会的初始国家权力，是对人民的专政权力，人民之基本权利和自由毫无保障。人类社会之初的国家权力，主要依靠暴力而生存。作为暴力专政的奴隶制国家，其国家权力在其产生之初，便带有排他垄断、残暴专制的特征。人类文明发展史，从政治意义上，是人民个体权力与国家公共权力抗争的历史，是人民反抗专政、争取民主、保障民权的历史。王权建立之初，因其暴力工具强盛，论功行赏分封分禄安定官候，律政清晰严明，注重调养民生，可保一时稳定。但因王权皆为私属专政之本质，权力无边界，与民争利、侵害民权、内部纷争、吏治恶化是其常态，故难逃周期覆灭之命运。中国自汉代以来之皇权，一直致力于神圣化，如皇帝自称“天子”，颁布命令则“奉天承运”，同时致力于将法统、政统与道统（佛教、儒教等）合一，其首要目标是使暴力夺取的政权合法化，以期巩固并永续皇权之统治。王权虽然拥有对人民无边之暴力，虽然一直努力神圣化固权，也只能拖延治权若干年限而已。人民对暴政之反抗，频繁的暴力革命以及与之相随的改朝换代，并不能从根本上解决民权问题，并将对人民生命财产和社会生产力产生重大破坏。建立利益表达和政治谈判之平台，国权就人民之利益诉进行民主协商和政治妥协，寻求人民利益最大公约数，是争取并保障民权的较好方式；政党政治和代议立约适应了这一趋势。不同党派代表不同社会阶层或社会群体之利益，在议会机构进行利益表达、谈判、协商、妥协并形成约法，即代议和立法，是迄今为止人类社会民主政治的优秀成果。英国之议会与立宪，始于限制王权、保障民权。美国联邦党人建立“美利坚合众国”时，以其悠远深厚的历史眼光、对人性的深透洞悉、审慎理性之哲学态度，组建这个将要产生的移民国家之国权机构时，对国家各类公共权力设定了明确的运行边界和规则，并使国家主要权能平等分立、相互制衡，确立了约法之权威，使这个国家的党权、法权和政权，都无法对社会、对人民实行专政。这便是约法之本质。总之，立法权起源于民权与皇权之抗争，其本质是保障民权、限制皇权。立法权可以分为立法提议初拟和初审权、立法审议和决定权。立法机构代表全体国民与国家立约并监约，通过立约组织政府和司法机构，限定政府及司法机构之权力边界和和运行规则，从而切实保障人民主权。立法范围主要包括如下事项：立宪修宪（规定公民权益及其保护，规定国家机构产生和组织方式、职权边界、运行规则等）、立法修法废法、解释宪法和法律、违宪违法审查与处置，审查和决定国家预算、重大人事安排、重大国家条约与协议、重大国家战略与政策等。上述立法实为全体国民与国家之契约，由立法机构代表全体国民与国家订立并监督实施（解释宪法和法律、违宪违法审查与处置）。中华大地自从满清帝国皇权灭亡之后，中国国民党虽然建立了“中华民国”政权，但国内仍然军阀割据混战，外国侵占领土严重，统一有序的国家主权仍未能真正形成。中国人民抗日战争胜利之后，为民族解放和国家统一提供了政治基础。中国共产党在与中国国民党寻求和平建国的努力失败之后，经过三年多的国内战争，基本消灭了中国国民党在中国大陆的军事和政治力量，国民党在大陆的一党独裁军政统治宣告结束。中国共产党与各民主党派、无党派著名爱国人士共同努力、民主协商，于1949年9月召开了“中国人民政治协商会议”第一届全体会议，颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“共同纲领”）。中国人民从此走上了“新民主主义”道路。“共同纲领”其实宣布了即将诞生的“中华人民共和国”之合法性及其建国纲要，是一部准宪法性质的建国纲领性文宪。“中国人民政治协商会议”从此走上了中国政治历史大舞台。中国共产党与中国各民主党派共同探索创立的政治协商会议制度，以及中国共产党主导的人民代表大会制度，从形制上开创了“党导立约、协商民主”之宪政模式，开创了与欧美宪政完全不同的民主政治路径。这一制度模式从形式上和理论上解决了党派竞选“非左即右”的单向选择难题，使国家民主政治从“党争民主”转变为“协商民主”，为求同存异、寻求各类重大问题最大公约数奠定了灵活的民主共和空间，也可较大程度避免因党派竞选成败而影响国家战略或公共政策的连续性和稳定性。当前，我国的立法体系存在如下问题。一是立法机构构职责不全、未能专职化，呈现一定程度的行政化倾向。二是立法机构职员专业化程度很较低，综合素质不高，难以有效履行立法、选举和法律与战略审查职能。三是立法整体协调性不足，许多法律因其提议初拟均由政府部门主导，法律碎片化和部门利益化严重。 行政权。行政权的基本载体是政府机构。依据立法体系之立约而形成，其实物形态为中央和地方各级政府。当代行政权可以细分为内务、监察、外交、防卫权能，行使防卫、外交、布政和律政事务。主要包括如下具体职能：保障国家领土和主权安全，开展国际合作、国际交往、国际谈判，建设国防和军事设施，管理国防、军事和外交机构。监察各类公共机构和公职人员职务行为，预防和打击腐败。保障社会秩序和公共安全，维护社会安全稳定。保障基本民生和基本公共公益服务。保障社会和经济稳定，保障经济秩序和市场安全。保护资源环境。管理公职人员和公有资产。制定并实施国家中长期发展战略、区域发展战略和年度工作计划，制定并实施其他公共政策，合理调节并有效引导市场和社会预期。依法编制公共预算、管理公共预算收支，依法征收税费、设立基金；依法举办基础性公共公益服务事业，保障国民基本福利；依法举办关系国计民生的战略性产业，管理经营性国有资本和资产，保障国家经济安全和科技领先。更好发挥政府作用，主要是指在法定权限内、按照法定方式与程序，积极发挥上述职能作用，保障经济社会良好秩序，弥补市场缺陷和不足。行政权务必依据法定职能边界，法定方式、权限与程序履行职责。失职渎职必须严格问责。当前，我国政府机构存权能配置在如下主要问题：其一，内部行政权能配置不科学、不合理。在中央层面，国家主席与国务院权能边界不清，如国防部、外交部、监察部应属国家主席（国家元首）直接权能，但却内设为国务院组成部门；在地方政府层面，地方党委常委会审议决策之事项，基本涵盖了地方政府全部重大事务，形成地方党委准政府化现象，导致地方党政二元权力结构，影响地方政府决策与执行效率。其二，行政机构及其职能设置不科学，机构过多过滥，法定职能边界不清（碎片化）、责任机制不明、监督机制不力，职能交叉重叠（如资源环境领域）；政府部门或其职员对民权的侵害时有发生，尤其是公安警务权力无边无界，对民权侵害尤甚。其三，地方政府政经、政市边界不清，政府发挥作用之方式不规范、边界不清晰，行政不依法作为、错位作为、越职作为、违法作为现象时有发生。由于主导经济发展的必要性及偏好性，地方政府普遍以产业支持政策、园区优惠政策、招商特别政策、资本融通和财政补贴政策、地产和拆建政策、重点企业扶持和产品展示政策等强势介入地方经济与市场，而这些政策措施的合法性和可行性大都没有严肃的论证，“三拍”政策居多，其中有些政策甚至掺杂了官员寻租之考量，制约了市场正常发育及市场对资源的配置作用。其四，基层政府形式主义仍然较为普遍，政策政令在各类大小会议和文件中空转，各种检评比、创建、检查、参观和节庆等活动依然泛滥，各种临时性领导小组依然泛滥，省市县党政领导讲话“高大上”标语口号满天飞（一些地方官员甚至把政治口号和政治原则当做生意来做，天天喊在口头，天天唱给别人听，主要目的是换取高层信任，并不真正认可和付诸实行。这是典型的标语文化现象），与习近平总书记“三严三实”之要求仍有较大差距。其五，人事选拔任用机制不够科学，公职人员职务晋升尤其是领导人员选拔存在“逆淘汰”现象，基层官员和公务人员之调查研究能力、规制律政能力、改革创新能力低弱，职业责任意识淡薄。 司法权。司法权是对各类法人违法犯罪嫌疑进行立案侦察、批捕、公诉（自诉）、立案审判、执行判决、惩治改造，是切实保障社会公平正义的基本防线。司法权兼具法权和政权之因素，具有相对独立性；司法检察和司法审判只对法律负责，司法机构服从同级政府政治和组织领导。我国现行司法权具体履职机构为“法检”两院，检察院和法院互相监督制衡，并均对公安警务权能形成制约，也可对监察权能形成约束。当前，我国司法权能存在的主要问题，一是司法检察和司法审判独立性不够，司法责任不明，司法不公不正现象大量存在；二是“公检法”权能在实际运用中很不合理，强调配合协调多，相互监督制约少；同时，公安警务权能职阶地位过高，司法权能对公安警务权能监督制约尤其乏力，警察滥用权力现象大量存在；三是存在司法行政化现象；四是司法职员专业化程度低、履职能力弱等。 立约重构国家治理体系为切实有效推进十八届三中全会关于“全面深化改革”和十八届四中全会关于“全面依法治国”之战略目标，以及中国共产党“两个百年”之战略目标，必须全面建构完善“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的现代国家治理体系。坚持党的领导，中国共产党必须从革命党转变为执政党，必须切实转变党的领导方式和执政方式，按照法定方式和法定程序指导并服务国家法权和政权建设，实现党对国家政治和战略领导。实现人民当家作主，必须建立完善求真务实的民意征集调研和客观公正的民意代议立约之体系与机制，建立完善民权保障体系与机制，切实保障人民主权。实现依法治国，必须按照现代政党理念和宪政理念，结合现行国家机器构架，建立完善“以人民（民权）为中心”的国权运行体系和机制，修改重构以国家宪法为核心的“民本宪政”社会主义法律和公共政策体系，建立完善平等分立、限权制衡、整体协调、权威高效的党权和国权（立法权、行政权和司法权）运行体系与职权边界，切实限制公共权力。建立完善以中国人民政治协商会议为基础平台的“党导立约”、“党导布政”机制，是实现“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的有效方式与途径。第一，划定党权边界，规范党权运行。当代中国，共产党是一支其他党派无法替代的政治力量，是保障国家领土和主权、推动经济发展和社会进步的坚强力量。中国共产党作为当代中国的重大政治力量，虽然其治党治国也犯过错误，但始终不妄初心，始终代表人民利益和人民意志，切实保障人民主权；始终坚持“立党为公，服务人民”，“从群众中来，到群众中去”，坚持与人民群众的血肉联系；始终坚守公平正义和人民民主，为国家安全与发展、社会进步和国民福利竭力尽忠。中国共产党从其成立之初就确立了“立党为公”、“服务人民”之价值理念，并为此而不懈奋斗。因此，中国共产党作为当代中国之执政党，是历史的选择，具备民意合法性基础。但是，如果其执政方式和领导方式不适应当代人类社会民主政治之潮流，其所导致的公权低效运行和腐败漫延，将会严重侵害其民意合法性基础，从而严重影响其正义性及其治国理政之效能。建立“党导立约”、“党导布政”机制，转变执政党领导方式和执方式。中国共党领导的、多党合作、民主商的中国人民政治协商会议制度，为实现执政党的领导权奠定了良好的协商民主制度框架。人民政协是多党合作、汇集民意、民主协商的良好平台，设想将其改革为人民与国家立约之初拟初审代议机构（立法机构）。充分发挥其多党合作、汇集民意、民主协商的主渠道功能，为人民与国家之立约寻求最大公约数，从而切实代表民意、保障民权、实现人民当家作主。充分发挥其民主协商之政治和组织优势，保障立约提议、立约初审、民主协商高效有序，对各党派、各社团组织、无党派民主人士等所提拟之议题，均由中国共产党充分协商认证后统筹立议，建立“党导立约”、“党导布政”机制，让党的意志通过更加完备的合法程序，转变为国家意志，并据此划党权与国权之边界，为国权有效运行建立法定防火墙，从而既切实保障中国共产党对国家政治和战略领导权，又切实转变中国共产党对国政事务领导之方式与途径，并与人民当家作主、依法治国有机结合、有效运行。划定党权和国权之边界。任何社会公共问题，都应依法求解。党权不是万能的，也是有限度、有边界的。面对新的历史任务和时代环境，必须制定完善《中国人民政治协商会议宪章》，制定完善“党导立约”“党导布政”运行机制。改革完善各党派和各社团组织、无党派民主人士等政治活动规则，进一步规范完善中国共产党与其他党派和各社团组织、无党派民主人士之关系，明确中国共产党的政治主导地位，明确各党派、各社团组织、无党派民主人士等参与国家立法和行政建设的方式与规则，同时切实规范执政党领导方式和党权运行。各党派、各社团组织、无党派著名民主人士等，依据《中国人民政治协商会议宪章》，均可向中国共产党各级常务组织或中国人民政治协商会议各级常务机构，提议规定范围之议案，经中国共产党统筹立议后进入政治协商会议或其常务机构审议程序。中国人民政治协商会议主要立议范围：国家宪法和法律，国家机构重大人事推举，国家重大战略，政府重大公共政策等事项。省级和县级政治协商会议立议范围主要包括：地方国家机构重大人事推举，地方政府重大战略和重大公共政策等事项。中国人民政治协商会议立议处置规程：各级政治协商会议之议案均由中国共产党各级组织统筹立议；各级政治协商会议审议通过之议案，提交同级人民代表大会及其常务机构决议（法规、人事和战略规划案等），或提交同级人民政府常务会议决议（行政事项参议案），从而使党的意志转变为国家意志。创建完善执政党中央和地方各级常务会议与各级政协常务会议、各级政府常务会议联络衔接机制。国家机构主要责任人员推举规程：为有效体现中国共产党之领导权与执政权，中国共产党中央和地方组织，均可依法定程序向各级政治协商会议推举同级国家机构首长；中国共产党中央首长和地方党委首长，均可依法定程序推举兼任同级政府首长。各党派、各社团组织、无党派民主人士，均可依法定程向各级政治协商会议推举各级国机构及其组成部门（或直属机构）领导人员。各党派、各社团组织均是独立的民事法人，均必须遵守国家宪法和法律，必须依据宪法和法律规定登记备案、开展社会或业务活动，依法自主组织、自主管理、自筹费用（法律有特殊规定的可列入政府公共预算）；必须维护国家主权和统一，维护民族团结和社会安全稳定，维护公民法定权益和社会公平正义；必须努力加强自身建设，提升党员政治、文化和道德素养，必须严密规范内部管理，合理配备党员（成员）结构，增强其立约监约和议政议事能力。各政党、各社团组织均应与其组成的社会各阶层或社会群体保持密切联系，广泛深入了解并征询民意，为“党导立约”和“党导布政”寻求最大公约数。各党派、各社团组织之成员均不得寻求或享受超越普通公民之特权。各党派、各社团对各类国家事务的领导与参议，必须严格遵守“中国人民政治协商会议宪章”。各党派、各社团之政策举措及文件规章，只能用于规范指导其党内事务和党员行为，不能用于规范国家机构行为和国权事务。为了更好地体现执政党在各级国权机构的领导权，执政党在各级国家机构和公共机构可设立基层组织，其主要职责任务：一是管理并服务驻在机构党员职工，督促其执行党的政策并模范遵守国家宪法和法律；二是监督驻在机构执行国家宪法、法律和相关政策规章；三是依法维护驻在机构职工权益；但同时必须遵守驻在机构规章制度，维护驻在机构法人领导，其驻在运行费用由政党自行解决（兼任该机构职务之人员除外）。切实加强党内规章建设，深入推进全面从严治党。中国共产党从革命党转变为执政党，必须在以习近平主席为核心的党中央领导下，科学系统、细致严密建设完善党章党规体系，全面推进党内制度建设，创新完善建党治党模式，建设高素质党员队伍，使之成为中国和平稳定、发展进步的压舱石。必须坚持马克思主义基本原理与中国实践相结合，吸取古今中外优秀文化资源，求真务实，与时俱进，独树中国社会主义旗帜。必须保持与人民大众的血肉联系，不忘初心，代表民意，落实民权，保障民生。必须保障党的集中与党内民主有机统一，切实加强党的纪律与党内民主建设，保障党的政治活力、民主活力和战略定力。必须全面从严推进党内监督问责，强化党内防错纠错惩错机制建设，保障党的清正廉洁与优良形象。第二，重构国权体系，规范立法权、行政权和司法权运行。1、修订或重构《中华人民共和国宪法》，全面改革完善国家立法、行政和司法体系组织和结构，建立国家机构平等分立、限权制衡的公共权力运行机制，明确各国家机构职能边界及其权力与责任关系。重新规范公民权利与义务，改革并完善民权保障事项和制度，建设人民民主、宪政共和新秩序。当前实施的“八二宪法”及其若干修正案，其中主要价值理念框架，如“人民民主专政”之政制理念，国家机构设置及其权能配置理念，经济、社会、文化、生态文明之理念，以及基本民生民权保障事项设置等，难以适应当前国内外民主政治实践和发展之需，故再次修订不如重新构建。修订或重新研制宪法，必须切实按照习近平主席治国理政新思路、新理念（如“以人民为中心”、“把权力关进制度的笼子”等），重点对如下主要宪定权能重新构建或配置：国家建构总纲，民生保障和公民权益基本事项，国家首脑产生与监督方式，各国家机构产生、组成、职责、权力运行方式和程序、领导与管理方式（含议会立法机构，政府及其组成机构，司法机构），政府层级和国家公务员分类，违宪和违法审查机构及其运行方式等事项。同时，系统清理审查以国家法律为主体的各类规范性文件，建立完善“民本宪政”社会主义法律体系。依据修订或重构之后的新宪法，以宪法为主轴，对国家各类法律、司法解释、条例、办法、实施意见等规范性文件，进行系统清理；按照与宪法相适应相衔接、体系完备、整体协调、操作简便的原则，新立、修正、废止并举。尤其要重点修正完善各国家机构组织法及其职能编制法，依宪严密设定各国家机构职能与编制。2、改革建立“两院立约”运行机制。当代中国的立法和宪政体系，必须在以中国共产党为主导的党权领导之下，通过中国人民政治协商会议民主协商建设完成。改革完善政治协商会议和人民代表大会制度，将其改革为国家“立约”两院，建立国家“立约”制衡机制。“政治协商会议”及其常设机构为立约“初议上院”，行使立约提议和初拟权、人事和行政参议权、监约提议权；“人民代表大会”及其常设机构为立约“决议下院”，行使立约决议权、监约审查权、人事和战略决议权。坚定积极推动“政治协商会议”转变职能和履职方式。中国人民政治协商会议，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要平台，是中国人民对民主政治形制的重大创新，必须倍加珍惜。适应人类社会民主化进程，适应中国民主政治的当代任务，必须尽快推进“政治协商会议”改革与建设，充分发挥以中国共产党为主导的、各党派、各社团、无党派民主人士、各民意代表协商议政的积极性，使之成为寻求社会最大公约数、凝聚社会共识、推动社会和谐与进步的民主平台，成为实现党权的重要载体，成为“党导立约”、“党导布政”的政治与战略领导平台。坚定积极推进法权机构专职化和专业化建设。为了更加专责专业履行立约和监约职能，切实提高各政党、各社团等立约提议和立约初拟的公正性和协调性，切实提高“代表委员”立约审议和监约审查能力，切实提高立法机构立约提议、立约审议和监约审查质量与效率，各级人大和政协常务机构，必须彻底改革“代表委员”员额及其分布、产生和构成，提高“代表委员”之政治素养和专业能力，同时设立常任专职专业“代表或委员”若干；建立完善各级党政领导“政治退出”机制，“人大”“政协”两院完全依据职责和专业要求配备领导人员；因各种原因退出党政领导岗位的人员，如不适应“两院”职责与专业等要求，不再安排到“两院”任职。坚定积极推进“两院”内设机构改革重构，改革完善其议事规则和议事程序等事项，使“两院”适应新的历史使命和职责任务，适应专职化和专业化要求。适应立法体系改革之要，修订《中华人民共和国立法法》，完善以“两院立法”、“协商立法”、“专业立法”为核心的立法机制，提高立法的整体协调性和实务操作性。制定完善全国人大常务机构合宪审查机制和“违宪和违法”审查纠错和处理机制。3、建立完善“一府四院”行政(布政)运行机制。政府从全能无限权力与责任转变为法定有限权力与责任，首先必须依宪法定政府组成机构及其职能边界，建设以“布政”为核心的行政体系，彻底改革政府机构设置及其责任关系。设想中华人民共和国中央人民政府由下列机构组成：中央人民政府主席(规范简称国家主席，或改设为“总统”)，政务院，监察院(以国务院监察部、审计暑、信访局和检察院反贪局，组织部干部监督司为基础整合重构)，外交院(以外交部和各类外事外务机构为基础整合重构)，防务院(以国家军委、国防部和各类军事机构为基础整合重构)。中国是一个发展中的大国，面临国家复兴的宏大任务，面临错综复杂的国内外环境，面监反腐倡廉的严峻局面，单独设立国家监察院、外交院和国家防务院势在必行，以利专业分立、统一政策、统一号令，以利整合资源、优化结构、提升效能。政府层级：设立中央政府、省级政府（含特别行政区）、县级政府三级政府机构。中央政府统一领导管理省级政府。国家主席（或总统）为中央人民政府首脑和国家元首，统筹领导政务院、监察院、外交院、防务院工作；统率国家武装力量，主持国家外交防务事项；依宪签暑国家宪法和法律发布令，依宪签暑相关国家机构责任人员和国家驻外全权代表任命状；主持国务会议。国家主席和政府各机构均对国家宪法和法律负责。国家主席（或总统）由中共中央主席兼任。省级和县级地方政府由下列机构组成：省（市区）长（中共省市区党委书记兼任）、县（市区）长（中共县市区党委书记兼任），政务院，监察院。4、改革完善“两院司法”运行机制。国家检察院主要行使对司法审判、监察律政、警政警务、狱政狱务之法律监督检察权，批捕和公诉权，审判院判决之抗诉权等。国家审判院行使对各类违法犯罪审判惩治权，以及批捕监督权等。国家检察院和审判院在业务上服从法律，在政治和组织上服从同级政府。强化“司法两院”相互制衡机制，坚定推进“司法两院”独立公正履行职责，坚定推进去地方化和去行政化改革，推进职业化、专业化监督和审判；切实加强“司法两院”对公安警务履职行为的监督制约，切实维护国家司法统一和司法公正，维护国家法律权威。5、科学设置职能机构体系。与立约重构党和国家机构相同步，科学系统设置党和国家机构之直属职能部门、职能组成部门或内设职能之机构。彻底消除各类机构职能配置碎片化、部门利益化以及交叉重叠的现象；大规模撤并党和国家各类常设和常设领导小组（议事协调机构，到今年四月止，中共中央直属议事协调机构约33个），尤其要清理撤销一些僵尸领导小组和推脱自身责任之领导小组。这些议事协调机构所履行之职能，大部分均是相关党政部门和司法部门职能，因为部门职能的碎片化及其上级统属不科学，导致各类领导小组泛滥。按照职责分类和法定原则，凡二个或三个部门能承担完成的任务，均无必要设立领导小组。彻底推进国家机构与各类社团法人、各类独立公办事业、各类公营企业分离脱钩。第三，完善民权保障体系。1、建立完善基本民生保障机制。制定《公共保障法》，切实保障宪定基本民生权益，主要包括基本教育、基本医疗、基本养老、基本住房、救济救助等基本民生事项，明确保障方式与途径。2、建立完善宪定民权保障机制。重点建立完善如下权利保障体系：以人身安全和自由为核心的人民生存自主权利，以“土地法人所有”为核心的人民财产自主权利，以自由交易、安全公正为核心的人民市场自主权利，以言论自由为核心的人民思想自主权利，以公共保障和公共服务为核心的人民基本民生权利；公民所有权利与自由均以宪法和法律为限度，并辅之以公共道德约束。修订完善《中华人民共和国民法典》，切实保障人民民事权利。建立完善资源和环境保护、土地和房屋管理、货币资本市场、商务贸易市场、养老保障、教育卫生、公共传媒和公共文化等类别配套法律。3、建立完善公共权力监督体系。全国人大常务院对国家主席和各政府机构、司法机构，各党派和社会团体等，行使违宪或违法审查权和处置权，可依法撤销其违宪或违法之决议、命令或判决，并作出惩处决定。国家监察院对各类国家机构及全部公职人员、各社会法人团体及其职员，行使下列职权：律政监察调查权、规定范围和特定事项之公职人员财产核查权、投诉举报受理核查权、违纪立案调查和处置弹劾权、违法立案侦察和弹劾权。国家检察院对特定国家机构（公安警务、国家安全、监察、审判和律师机构等）和工作人员（主要为各类警务执法人员和律政司法人员）行使法律监督（检察）权，对涉嫌违法犯罪人员行使立案侦察权和批捕公诉权，对审判机构行使抗诉权。4、合理配置司法、监察、警务和司法行政权能，强化监督制衡。建立完善司法权能制衡机制。修订完善刑法和《刑事诉讼法》，按照权力分立和权力制衡之原则，合理配置诉讼、立案、侦察、批捕、审判、执行、监禁改造、法律程序监督检察、公民权利救济等司法权能。将刑事侦察权能从公安警务系统移交检察和监察系统。调整完善司法行政权能，政务院司法部门行使社会矛盾纠纷调处、管理律师和狱政、普法宣传和法律援助等权能。建立完善公共权力律政监察体系。制定国家监察法。赋予国家监察机构对国家各类公共机构和公职人员纪律监察、财务审计、投诉举报受理初核、公职人员财产查核、违纪违法立案侦察、纪律审查、纪律处分、弹劾公职等权能，同时配置纪律审查、反腐侦察和处置等相关（如隔离、留置、拘留、讯问、纪律处分和弹劾、查核、冻结、调取、扣押、搜查、鉴定等）权能。建立完善警务执法制衡机制，划定警务执法权能边界。修订“社会治安和公共安全警务法”。设想公安警务执法权能修订如下：维护社会治安和公共秩序，警卫国家各重要目标、重大活动和重大事项（国家级重要目标由武警警戒），现场处置各类安全应急突发事件和暴力恐怖事件，现场处置公共治安、安全生产、资源环境、交通运输、商务市场、网络通讯等违法或突发事件等。其刑事侦察权能移交检察院。强化监察、检察和审判机构对警务执法权能监督制约。建立理性文明、遵纪守法之公安警务队伍。5、建立完善律政和司法机构领导与管理体制。律政监察、司法检察、司法审判机构实行垂直领导与管理体制，切实防治地方政府对其权能制约与干预，切实维护国家律政与司法统一。省级和县级行政辖区均设立同级监察机构和检察机构。省级辖区均设立同级审判机构；其初级和中级审判机构设置不完全依据行政区域而设，可跨行政区域设立县级（初级和中级）审判机构。国家监察院、检察院、审判院对其省级机构实行中央和地方双重领导与管理体制；省级监察院、检察院对其县级机构实行省级和县级双重领导与管理体制，依法确定中央与地方、省级与县级双重领导与管理的方式、程序与重要环节。省级审判机构直接领导与管理县级（初级和中级）审判机构。 结语。国家机器由五大权能体系组成，分别为民权体系、党权体系、立法权体系、行政权体系、司法权体系，是支撑国家和谐稳定、发展进步的五大权能体系。如果说国家与社会是个厚重的平面，国家权力机构是支撑这个平面的立柱。从几何力学角度论，一根立柱支撑，最难平衡且稳定性最差；二根立柱因其容易导致高下相倾相争，较难平衡且稳定性也很差；三根立柱（三点）易成平面，较易平衡，稳定性较好；四根和五根立柱较好平衡且稳定性更好；立柱越多，稳定性也越高，但平衡难度也相很大。唯四柱或五柱支撑，其平衡性和稳定性均较好操控。因此，一个国家的公共权力构架，以民权、党权、立法权、行政权、司法权五柱支撑为妥，并应在国家宪法中对上述“五权”给予明确界定和规范。党权、立法权、行政权、司法权均以保障民权为中心，分别从四个方位切实保障人民主权和民主共和。中国古代专制皇权，也称极权统治，即为一元权力结构（一柱支撑），故很不稳定，呈周期性倾覆。国民党在大陆统治时期，基本属于“军政”二元权力结构（其党权基本从属于军权），这种结构容易导致“二极”争雄，一旦一方压倒另一方，则可导致极权统治。欧美宪政民主体制发展成熟之后，国家权力结权基本是立法权、行政权、司法权之“三权”并列运行，国家与社会相对较为稳定。近当代以来，由于党权勃兴，之前隐藏于立法权之后的党权，逐渐显露头角；与政党轮流执政相伴随，资本（市权之延伸）对党权之制约也日渐强劲，社会阶层或社会群体之撕裂也日渐显现，党争渐列，部分社会群体民权渐微。中国共产党领导的、以中国人民政治协商会议为基础平台的多党合作、协商民主制度，可有效征询统筹政党、社团和国民之意志，使国家政策及时有效体现民意，避免社会阶层或社会群体之撕裂，有效消除“党争民主”之缺陷。现代宪政理念是“权为民所赋，权为民所用”。党权源于民权并指导立宪立法，立宪立法必须保障并忠于民权。因党权代表民权并代议提拟立法，是联通立法权和民权之桥梁，如何保障党权忠实于民权民意，欧美宪政采用的是民选议员和政府首脑（政府首脑候选人由政党推举），实现政党轮流执政（淘汰更新机制）。在一党长期执政或长期主导执政的情形下，如何保障执政党忠实于民权民意并保障执政党活力，如下三大方面可以有所作为：一是保障公民言论自由和社会舆论监督（民权之延伸）；二是发挥民主党派和社会团体之政治和民主活力；三是切实控制资本对党权和国权之侵腐。相反，如果控制公民言论自由和社会舆论监督，控制民主党派和社会团体之政治和民主活力，国权则可能走向封闭和专制，从而对民权和民意造成威胁；如果放任资本对党权和国权之侵腐，则一定会损害民权与国权。 2017/5/4
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