房屋征收案件中审查违法建筑认定行为应注意的问题
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 人气： 发布时间：2017-04-14
摘要：房地产管理 一、关于加快土地、房屋产权登记问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十四条第一款规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。”该款规定实
|
房地产管理 一、关于加快土地、房屋产权登记问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十四条第一款规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。”该款规定实质是一个宣誓性的规定，并无实质的法律后果。但是，这一宣誓性条款却有十分重要的现实意义。新中国成立至今，我国土地、房屋的家底不清，完整的土地房屋登记台账始终没有建立起来。大量土地、房产产权不清，界限不明。正因如此，在我国总是一有征地、拆迁，便土地房产纠纷四起，乱搭乱建违法建筑问题猖獗。彻底解决这一问题的核心，就是痛下决心，在全国范围内及时理清我国土地房产家底，划定时间界限，限期进行登记确权，建立清楚明了的土地房产档案。今后每一次土地、房屋四至、面积、权属等变动情况，一律要纳入登记并存档，凡是没有经过登记的，不承认其土地房屋权变更的权利。鉴于此，在此建议：国家在建立不动产统一登记制度的同时，在全国开展一次全方位的、彻底的土地房产普查登记造册活动，给每一寸国土、每一栋房产建立完整的、永久性的土地房产档案。二、关于手续不完善建筑物性质的认定问题在甄别违法建筑的过程中，时常会发现违法建筑的形成并非当事人一方过错造成，其中也有行政机关或者村委会、居委会等社会组织的作用。例如，当事人确属“一户多宅”情形建房，但是，其两块宅基地都是村委会同意并经镇政府批准获得的。这时候简单以“一户多宅”为由，认定当事人的房屋为违法建筑不予补偿，显然违反信赖利益保护原则。又如，当事人为配合政府修建市政公共道路，在未取得建设用地规划许可证的情况下，经市政府批准安置并在拆迁办督促下，在安置地上建成工厂和办公楼，事后发现安置地点原本已经规划为公共绿地，建成的工厂和办公楼需拆除。此时，如果简单以当事人未取得建设用地规划许可证建设的工厂和办公楼属于违法建筑无偿拆除，对当事人也是明显不公平的。因此，笔者认为，在违法建筑认定过程中，如果发现违法建筑的形成存在行政机关或者村委会、居委会等社会组织违法过错的，基于信赖保护原则，不宜对当事人的违法建筑简单予以无偿拆除，应当根据违法建筑形成过程中各方面的责任大小，确定适当比例，给予当事人合理的行政补偿或者行政赔偿。在甄别违法建筑过程中，还会遇到超审批面积建设问题。当事人未按照批准的面积进行建设，建筑面积超过了核准的范围。例如，批准的建筑占地面积为120平方米，但是，当事人实际建设占地面积达到150平方米；又如，批准建设两层小楼，当事人实际却建了三层。笔者认为，对于超面积的违法建筑，在征收补偿时，应当按照批准面积确定其合法建筑的范围并予以补偿，对于超过合法审批范围的建筑作为违法建筑予以认定，不予补偿。三、关于违法建筑的追诉时效问题根据行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法建筑的违法行为发生在建筑物、构筑物施工建设过程中，工程竣工投入使用，施工建设的违法行为即告终结。据此，只要相关行政机关未在施工建设违法行为终结后的2年内发现该项违法行为，违章建筑即成为不得处罚的对象。但是，这样的结果实际是变相承认了2年未被发现的违法建筑的合法性，在当前违法建筑普遍存在、屡禁不止的情况下，这种观点不利于对违法建筑行为的打击。因此，2011年12月29日住房和城乡建设部以建法函〔2011〕316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》向全国人大常委会法工委发函，提出“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”。全国人大常委法工委以法工办发〔2012〕20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效问题的意见》答复，“同意你部意见。”2012年2月22日，住房和城乡建设部以建法〔2012〕43号《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》，向全国各省、自治区住房城乡建设厅及直辖市建委等发出指示，进一步明确了上述观点。因此，目前司法审查过程中，应以全国人大常委会法工委的答复意见为准。但是，笔者认为，理论上认为违法建筑存在属于一种持续状态，与行政处罚时效制度是相悖的。建立时效制度就是为了维护社会秩序的稳定，促进行政机关及时行使职权。如果违法建筑存在可以作为违法行为持续的事实根据，那么，盗窃他人财物的人一直占用、使用所盗物品是否也可以作为盗窃行为处于持续状态的根据呢？显然不行！因此，从促进行政机关依法及时行使职权，尽可能减少和杜绝违法建筑发生的角度考虑，今后还是应当以违法建筑建设违法行为终了之日为处罚时效的起算时间为宜。我们建议，在下大力气对当前违法建筑问题进行集中全面彻底查处后，应当恢复对行政处罚法关于行政处罚时效制度的正确理解，修改全国人大常委法工委法工办发〔2012〕20号意见。如果认为行政处罚法规定的2年处罚时效对于违法建筑认定而言时间太短，必要时也可以修改城乡规划法等相关法律，通过立法对违法建筑行为规定比行政处罚法2年稍长一点的，比如5年的追诉时效。四、关于期满的临时建筑问题超过批准期限的临时建筑应视为违法建筑，在征收时不予补偿。但是，就目前的行政执法实践而言，行政机关审批临时建筑与非临时建筑的区分条件并不严格，一些地方批准临时建筑的目的仅仅是为了将来征收不补偿。如果不加区分地对临时建筑一律不予补偿，将会进一步提升行政机关批准临时建筑的欲望，这样会严重侵犯行政相对人的合法权益。因此，实践中有必要对超期临时建筑作适当的区分，如果符合非临时建筑条件，缴纳了适当的土地使用费，批准建设的建筑物符合非临时建筑要求，而行政机关违背当事人意愿依然给当事人核发临时建筑许可证的，应当将该建筑视为合法建筑予以补偿，而不应作为临时建筑处理。
|
