| 特朗普行事方式或导致的宪法后果童之伟 【美国巡航导弹炸了叙利亚、参议院批准了戈萨齐的联邦最高法院大法官提名后，特朗普似乎火起来了。但作为一个宪法学专业人员，我觉得特朗普行事方式固有的弊病一如既往，并无明显变化。按照美国政治的逻辑，特朗普行事方式此后仍然可能导致对他和他的政党非常不利的宪法后果。基于这一认识，我认为现在仍有必要发布这篇“不合时宜”的文章。另见http://chuansong.me/n/1737810451826】特朗普就任美国总统前，是一个成功的商人，完全没有任何担任公职的历练。他从商界起步，通过漫长激烈的政治搏斗，大选中过关斩将众多，最终登上了总统宝座，这足以证明他不是庸才，肯定有其过人之处。所以，特朗普完全有可能经过最初几个月或一两年的摔打踉跄之后，在总统之路上稳健前行并做出骄人成就。这是一种可能。但是，本文要谈的是另一种可能性，即他弄不好会碰到的巨大麻烦。预知由此产生的宪法后果两种可能都看到，或许有助于我们因应瞬息万变的国际情势。特朗普的保守主义立场就不说了，因为保守本来就是共和政策主张的基本色调，这里要说的是他在美国政坛的商人习性和个性缺点：对本国宪法和政坛游戏规则不能自如运用、言行轻率、任性，对国家利益所在之把握的精准程度也受到怀疑。他上任两个月里，这些方面“可圈可点”的事例已显得过多：轻率地发布行政命令，一而再地被法院判定为违宪，还被认为恼羞成怒侮辱司法；毫无根据地公开指责前总统奥巴马对他搞窃听，还无厘头地扯出英国政府，惹出外交纷争；接待德国总理见面互动方式和推文内容的唐突；近乎随意地发推文谈国家大事。此外，就职未够24小时，便签发行政命令叫停“奥巴马医保”，就职第三天就签署行政命令宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等做法，似乎也过于草率。特朗普行事方式可能招致一些对他很不利的宪法后果。（一）或许导致联邦行政当局与法院关系持续恶化美国实行权力分立、制约平衡的权力横向配置体制，行政当局与法院相互制约，发生对立和斗争很正常。但正因为如此，双方一般都是比较谦抑和克制的，怕自己遭遇尴尬有损权威和威信。所以，虽然相互制约是常态，但以总统为首的联邦行政当局与联邦法院之间，一般不会激烈“驳火”。但是，特朗普就任总统职位之后，其重大施政措施不到两个月就在法院遇到两次重大挫折，非常不寻常。特朗普1月27日颁布行政命令，120天内暂禁全球所有难民入境，无限期禁止叙利亚难民进入入境，90天内暂停西亚北非七个以穆斯林为主的国家的公民入境。国务院还撤销近6万份之前签发的合法签证。可是这个被称为“禁穆令”的行政命令令很快起诉并被华盛顿州西区联邦地方法院法官詹姆斯·罗巴特以违宪为由裁决在全美范围内暂停实施，司法部不服裁决上诉到第九巡回上诉法院后也被裁定继续冻结。特朗普无奈，3月6日改头换面稍作缓和后又签署新版“禁穆令”，但该行政命令中全部两项指令都很快被起诉到夏威夷联邦地方法院并在其生效前数小时于3月15日被德里克?沃森法官以其违反宪法禁止确立国教的的规定为由而发布的临时禁制令封杀。沃森法官在3月29日应夏威夷州的要求又延长了这项适用于全美的临时禁令。当然，这不是终局的裁判，联邦司法部已经向第四巡回上诉法院提起了上诉，计划将在5月上旬进行辩论，官司可能打到联邦最高法院，但无论如何，新版“禁穆令”的结果不会乐观。（二）难免造成联邦政府与各州关系的紧张程度超过正常水平美国实行联邦制，联邦与各州依照宪法实行纵向分权，发生权限争议是常事，但一般都能较平静地解决它们之间的纠纷如果不能协商解决，往往最终由联邦最高法院做裁判，当然也有修宪的情况，但那恐怕属于百年一遇的事情。美国各州经济发展都与联邦移民、入境政策有程度不等的关联，大学招生收费、高科技行业人才引进、企业招收廉价劳工，房屋租赁，都是显著的关联点。美国有些地方已经形成了规模不小的非法移民经济，如纽约市。所以，早在特朗普首次发布“禁穆令”的第三天，美国就有16联邦成员单位联合表示坚决反对。这些联邦成员单位分别是伊利诺、加利福尼亚、康乃狄格、夏威夷、艾奥华、缅因、马里兰、马萨诸塞、新墨西哥、纽约、俄勒冈、宾夕法尼亚、佛蒙特、弗吉尼亚和华盛顿州等15个州，外加华盛顿特区。由伊利诺州司法部长丽莎.马蒂甘发起、这16个联邦成员单位司法部长共同签署的联合声明写道：“作为美国一亿三千多万人民和外来居民的各州首席法务官，我们谴责特朗普总统违宪、反美和违法的行政命令” ；“信仰自由一直是，也会继续是我们国家立国的基本原则，任何总统都不能改变这个事实。”司法部长们承诺，要“共同努力,确保联邦政府遵守宪法,尊重我们作为一个移民国家的历史,不因任何人的原国籍和信仰而非法地将他们列为攻击对象。” 他们誓言要“运用职务赋予我们的一切手段来对抗这个违宪的命令，保卫我国的国家安全和核心价值。”他们表示确信，“这个行政命令最终会被法院推翻。”[1]特朗普2017年3月6日发布再版的“禁穆令”后，只有夏威夷和马里兰2州的司法部长起诉，华盛顿、加利福尼亚、马萨诸塞、纽约和俄勒冈5州司法部长声援，那仅仅是因为反对者们觉得“杀鸡焉用牛刀”，没有全力动员而已。也有来自阿拉巴马、亚利桑那、阿肯色、佛罗里达、堪萨斯、路易斯安那、蒙大拿、奥克拉荷马、南卡、南达科他、得克萨斯和西维吉尼亚等12个州的司法部长联名向第四巡回法院提交了支持特朗普行政令的陈述，他们认为这道政令不是专门针对穆斯林的禁令。但这些州政治经济地位不如反对的州，数量也少些气势较小。（三）与国会和共和党上层的关系,弄不好会造成难以补救的损伤美国第115届国会，共和党在众参两院都是多数党。在这种情况下，特朗普与国会的关系，主要表现为他与国会两院共和党议员的关系、尤其是与共和党国会领导层的关系。共和党国会领导层，按官方排名，众议院主要是议长保罗.瑞恩、多数党领袖科文.麦卡锡、多数党副领袖兼党鞭史蒂夫.斯卡尼斯，多数党党团主席凯茜.M.罗杰斯，参议院主要有临时议长奥林.哈奇，多数党领袖米奇.麦康奈尔、副领袖约翰·科宁，多数党议会党团主席约翰.图恩、副主席罗伊.布伦特，实际上还有重量级参议员约翰.麦凯恩等人。可以这样说，特朗普与国会两院共和党上层的关系是一个可变量，与国会两院以南希.佩洛西和查尔斯.舒默为领袖的少数党的关系是一个常量，后者一般来说肯定会批评和反对特朗普的政策措施。特朗普与共和党渊源不深，关系很微妙。历史地看，特朗普政治立场飘忽不定，他1987年首次进入共和党，后来时而参加改革党时而参加民主党，2009年重回共和党后不久又退出，到2012年才再次加入共和党。过去几年，他从来不属于共和党主流，共和党主流派别也不怎么认同他。直到在2016年7月下旬的费城民主党全国代表大会后，共和党实在找不出有竞争力的“参赛选手”，才迫不得已接纳了他。过去大半年，他们对特朗普的基本态度一直是既合作又坚守既定原则，与其保持一定距离，有继续观察的意味。从最近的事态看，在试图推翻奥巴马医保法案一事上，特朗普与国会两院共和党上层的合作得还算不错，新医保法议案在众议院未过关，主要是共和党领导层之外的一个较小派别反对。但对于特朗普近乎信口开河地指控奥巴马窃听，情况就很不一样，共和党内既有像德温·努涅斯那样的“死忠”者，也有像众议院议长瑞恩、参院军委会主席麦凯恩那样批评他的说法“毫无根据”或要求他提供证据者。而两院决定调查特朗普大选过程中特朗普竞选团队与俄罗斯的关系、以及两院共和党人后来都避而不谈窃听这个话题，本身都表明他们欲摆脱特朗普做法带来的尴尬，这后面显然隐含对特朗普的无根据指控给的不满，因为这给他们带来了麻烦。国会两院共和党领导层对于特朗普的行为能不能忠实反映和维护这个党眼中的美国利益以及这个党本身的利益，估计还有一段抱怀疑态度和和进行观察的时期。（四）特朗普与主流媒体间严重对立势必削弱其政治地位政治地位主要表现为特朗普与国会、法院和各州打交道时的相对地位，以及他在选民中的支持度。新闻传播媒体是立法、行政、司法之外的“第四权力”的说法虽有点儿夸张，但他们影响力很大却是事实。特朗普几乎得罪了美国所有主流媒体，这对于他来说是很不利的。特朗普于美国当地时间2月17日将几乎所有美国知名大型媒体都点了名，称他们为“美国人民的敌人”， 这些媒体包括NBC、ABC、CBS、CNN等电视台和《纽约时报》。2月24日，白宫发言人斯派塞召开小型的记者会时，又不邀请《纽约时报》、《洛杉矶时报》、美国政治新闻网、CNN和BuzzFeed News的记者出席。他多次指责本国媒体“不诚实”，发“假新闻”。他还打破80余年的美国总统惯例，宣布不出席2017年4月下旬的白宫记者协会招待宴会。可以预料，美国主流媒体今后对特朗普及其家人的一切公私活动一定会紧盯和深挖，对其负面的言行必然会尽可能渲染。这无疑会在较大程度增加特朗普与国会、法院、州和选民等方面打交道的难度，可能一到关键时刻就遭遇新闻媒体铺天盖地地“落井下石”。（五）几点进一步的评估或总结基于以上四个方面的情况，可对特朗普行事方式的宪法后果做如下评判：1.发布“禁穆令”和阻档它生效的斗争，可能还只是特朗普行政当局与法院、与许多州之间超常规对立的序幕。本来，联邦政府与联邦法院和各州之间的关系，都适用权力分立、制约平衡原则，扯皮是正常的，但程度毕竟有通常与超常之分。特朗普任总统刚开局，与两者争斗的烈度显然太高了些，不正常。在美国，总统行政当局最难以撼动的东西之一是个人权利的宪法保障。行政当局与公民个人之间就基本权利发生的任何争议，都不可能由行政当局说了算，最终都只能由法院裁判。虽然人员入境、移民、难民等问题牵涉本国公民较少，但生活在美国的非公民人数众多、其法律地位可分为多种类型，他们都程度不同地享有宪法保障的个人权利。因此，在一定的条件下，他们都有可能在法院对行政当局行为的合宪性合法性提出挑战。从特朗普的竞选承诺看，其中医保改革等方面涉及本国公民基本权利的重大调整。这类新的法律即使通过如，在实施过程中也难免遭遇司法审查。另外，特朗普家族的巨大商业利益与他的公职行为之间，有难以完全剪断的勾连，这在司法方面也潜伏着不小隐患。特朗普行政当局与各州的关系，在很大程度上类似于他们与法院的关系。2.特朗普与共和党上层、从而国会的关系总体上可能趋于紧张，弄不好今后某个时候可能会在国会招致弹劾。特朗普“禁穆令”受阻、废除和替代奥巴马医保法失败、指控前总统窃听失据和其竞选班子与俄罗斯的勾连招致调查，可以说既是他个人的重大挫折也是共和党的挫折。美国全国广播公司和某网络调查公司发布的最新民调显示，3/4的共和党人以及支持者都认为该党陷于了分裂，只有不到1/4的共和党人认为他们是团结的。特朗普招受的以上几方面的挫折，有损共和党两院议员的政治利益，因而削弱了其党内地位，加剧了他与共和党其它派别的冲突。如果特朗普不尽快改变行事方式，损害共和党人的政治利益，难免在今后一两年中的某个时候把他作为包袱设法丢掉。共和党上层都集中在国会两院，他们对特朗普仍在观察，仍寄托着希望。但如果特朗普的行事方式大面积影响国会两院共和党议员的连任和危及共和党的多数地位，后者可能就要失去耐心了。那时他们找个时机与民主党议员联手，弹劾掉特朗普，由属于共和党主流派的副总统彭斯继任，并非不可想象。事实上，早在2016年10月不雅视频传出后，共和党内就有人提过这种想法。3. 特朗普的行事方式，极可能导致共和党在中期选举中失去国会里一院的多数或两院多数皆失。美国国会参议院100个席位目前的分布状态是：共和党52席，民主党46席，独立人士2席，考虑到独立人士往往与少数党协调一致，可以说基本态势是52:48，共和党勉强控制参议院多数席位。截至2017年3月底，美国国会众议院435个席位的分布状态是：共和党237席，占55.1%；民主党193个席位，占44.9%；5个席位空缺。另外，还有6个来自美国海外领土的代表，他们有发言权无表决投票权。在国会众议院，共和党对民主党的优势稍微大于参议院，优势都不算大。2018年底的中期选举，众议院435个席位要全部改选，参议院100个席位改选约1/3。参议院要改选的三十多个席位，其中目前共和党人控制的8席须改选，其中包括参议院临时议长、来自犹他州的奥林.哈奇和来自田纳西周的重量级参议员特德.克鲁兹。一般来说，总统所在党要担负执政的包袱，在中期选举中会处于不利的地位，尤其当总统的施政满意度下降的时候。美国最新民调显示，目前特朗普的支持率已经下降到35%，这对于上任才两个多月的新总统来说，是非常罕见的低支持率。美国总统的支持率往往都是越做越低的，所以，到2018年底特朗普的支持率比现在更低应该是常态，升上去只能是小概率事件。在这种背景下，共和党在参议院只要丢3席就变成了少数党，在众议院435个席位的改选中，能减少的席位也不能超过21席左右。现在看来届时共和党在众议院要保持218个以上席位不容易。4.特朗普极可能是个可能只能做一任总统；国会两院共和党多数地位，也可能受他的拖累在下次大选时易手。特朗普有意连选连任，刚上台时就说过。他迎难而上的一些关键施政措施，如一再发表“禁穆令”、废除和替代奥巴马医保法，甚至退出TPP，都是着眼于连任而树立言有信的形象。但他推行前两项关键施政措施都败得很惨，退出TPP对于选民来说无关痛痒，但也被其党内顶级财经专家（前财长亨利·保尔森）批评为不符合美国。总统只做一任，拖累所在政党失掉国会两院多数党地位，这在美国这样的两党制国家算不上什么大事，但它毕竟对具体当事者来说，是一种失败，同时也必然在其国内外造成值得关注的影响。[1]Jason Silverstein，16 state attorneysgeneral vow to fight Trump's travel bans，New York Daily News, January 29,2017. |
