支付令异议保证金制度能让督促程序焕发生机吗？
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 人气： 发布时间：2017-03-29
摘要：法院改革新思维 【连载】第82期 |支付令异议保证金制度能让督促程序焕发生机吗？文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。注：本文原载于《人民法治》2016
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法院改革新思维 【连载】第82期 |支付令异议保证金制度能让督促程序焕发生机吗？文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。注：本文原载于《人民法治》2016年第10期，部分内容有所改动。司法实践中存在一些债权债务关系明确的给付金钱和有价证券的案件，双方当事人对他们之间的债权债务关系并没有争议，而是债务人不自动履行义务，或者没有能力清偿债务。这些案件如果完全按照通常的诉讼程序来解决的话，会增加诉讼成本，有悖诉讼经济和诉讼效率原则。民事诉讼法对此类案件专门设计了督促程序，通过书面审查即可催促债务人履行给付义务，如果债务人在法定期间内不履行债务又没有提出书面异议，债权人可以向人民法院申请强制执行，从而使债务纠纷方便快捷地得到解决。我国督促程序具有以下主要特点：1.由基层人民法院一审解决，没有上诉审； 2.法院处理结果以支付令或裁定书形式表现，不存在判决形式；3.由审判员一人进行形式审查，不组成合议庭；4. 申请费用仅为诉讼程序的三分之一，处理周期较短；5.支付令失效后自动转入诉讼程序。基于以上特点，督促程序对方便当事人诉讼和方便法院办案，提高诉讼效率，节约当事人实现债权的成本，及时保护债权人的合法权益具有重要的意义。一、督促程序适用效果的比较研究从域外经验来看，督促程序在实现案件繁简分流方面发挥了非常重要的作用。以德国为例，从2000年至2009年，德国每年审结的一审民事案件（不含劳动案件和家事案件）的数量不足200万件，而每年受理的督促程序数量保持在700万件左右，在2003年时更是达到了9472611件。并且其中90%的督促案件不需要进入争讼程序就已终结。在德国的邻国奥地利，得到的数据结果与德国类似。以2006年的统计数据为例，奥地利法院系属的民事案件约有67万件，其中约55万件适用督促程序，约占全部案件的82%；而约5.6万件适用督促程序的案件中债务人提起了异议，约占适用该程序案件的10%。2009年奥地利民事案件超过75万件，其中督促案件为51.6万件，债务人提起异议的比例仅为3%。在日本，督促程序可以过滤日本简易裁判所年结一审案件数量的25%以上，虽比不上德国与奥地利的成效，总体而言还较为理想。具体详见下表一： 表一： 2000年—2011年 日本适用督促程序的案件数量统计表事项 日本简易裁判所年结一审民事案件数量日本简易裁判所年结督促程序案件数量日本年结督促程序案件占一审案件的百分比2000182422657379631.45%2001187167655934029.88%2002192613952003127.00%2003211454053004925.07%2004193803350598226.11%2005171573747493227.68%2006165025844103726.73%2007142691536546525.61%2008137462538423327.95%2009148316242234928.48%2010135321635172026.00%2011121758832838826.97% 相较于德国、奥地利和日本，我国督促程序的利用率和生效支付令的比例都很低，督促程序的运行效果非常不理想，详见下表二：表二：2000年至2007年我国法院适用督促程序情况统计明细表时间全国共审结民事一审案件全国法院依照督促程序审结的案件依照督促程序审结的案件占一审案件的比例其中支付令生效生效支付令占依照督促程序审结案件的百分比程序终结驳回申请其他处理200034184811790075.24%15298085.46%1245953128256200134577701581004.57%13598086.01%1264126346845200243933061791774.08%5035728.10%34065268388475200344161681816554.11%3433618.90%40542217597798200443037441507903.50%2533816.80%36930534080818200543601841274612.92%1617012.69%3334216817364720064382407951112.17%1272913.38%2248614055532520074682737882921.89%1043611.82%21547201351609注：本表数据引自《中国法律年鉴》2001年至2008年各版本。从上表可以看出，我国法院系统2000年至2007年民事案件整体呈上升趋势，但适用督促程序的案件数量不仅没有增加，反而逐年下降。2000年我国适用督促程序处理的案件数为179007件，占一审案件的比例为5.24%，而到2007年这一数字已下降为88292件，仅一审案件数的1.89%。同时，生效支付令占依照督促程序审结案件的比例也在逐年下降，从2000年的85.46%下降到2007年的11.82%。督促程序的适用效果可谓差强人意。因2009年至今的《中国法律年鉴》不再统计依照督促程序审结案件的数据，因此笔者无法得知2008年以后我国督促程序适用的具体情况。但笔者所在的法院2012年至今未受理过一起申请支付令的案件。笔者在中国裁判文书网以“督促程序案件”作为案由进行检索，共检索出与督促程序相关的法律文书13693份，其中2016年文书4030份，2015年文书2795份，2014年文书4132份，2013年文书411份，其他年份文书30份。中国裁判文书网2013年开通，各级法院的绝大多数生效法律文书均在该网站公布，因此上述数据基本上可以真实反映出2014年以来我国督促程序的真实适用状况。二、我国督促程序适用效果欠佳的原因分析（一）被申请人滥用异议权。前已述及，德国督促程序中被申请人行使异议权的比例一般不超过10%，奥地利甚至仅为3%，而我国2007年前后被申请人行使异议权的比例接近90%。这也意味着在我国申请支付令的成功概率仅为十分之一左右。2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》将申请支付令的案件受理费由原来的每件100元修改为比照财产案件受理费标准的1/3交纳，提高了债权人运用支付令程序维权的成本。由于我国我国督促程序的异议率长期居高不下，导致实践中大部分申请支付令的债权人最终都白白浪费了大量时间和金钱，所以近年来选择督促程序的债权人越来越少。可以说，成功率太低是督促程序被绝大多数债权人抛弃的核心原因。（二）督促程序对送达标准要求较高。根据民事诉讼法及其司法解释的相关规定，申请支付令需要债务人在我国境内且未下落不明、支付令能够送达债务人，如果人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的，人民法院应当裁定终结督促程序，已发出的支付令自行失效。而且支付令必须向债务人本人送达，而不能像其他诉讼程序一样送达给债务人同住的成年家属，更不能公告送达。实践中，相当一部分支付令案件因无法送达债务人而被裁定终结督促程序。（三）督促程序为债务人转移财产提供了可乘之机。在我国，债务人收到支付令后向人民法院提出异议的期限为15日，逾期不提出书面异议又不清偿债务的，债权人可以向人民法院申请强制执行。而根据最高人民法院2001年发布的《关于适用督促程序若干问题的规定》第五条第（四）项和《民事诉讼法司法解释》第四百二十九条第（七）项之规定，债权人在向人民法院申请支付令的同时，不得同时提出诉前财产保全。实践中，这15日的异议期无疑为一些债务人恶意转移、处分财产，逃避债务提供了可乘之机。因此，排斥财产保全程序在督促程序中的运用也是导致督促程序越来越无人问津的重要原因。（四）督促程序自动转诉讼程序的若干细节问题尚待进一步明确。《民事诉讼法》第二百一十七条第二款规定：“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”《民事诉讼法司法解释》第四百四十一条进一步规定：“支付令失效后，申请支付令的一方当事人自收到终结督促程序裁定之日起七日内未向受理申请的人民法院表明不同意提起诉讼的，视为向受理申请的人民法院起诉。债权人提出支付令申请的时间，即为向人民法院起诉的时间。”实践中需要进一步明确的问题有：其一，支付令失效自动转入诉讼程序后，申请支付令的一方是否需要重新书写起诉状并重新立案？其二，自动转入诉讼程序后，申请支付令的一方应当如何交纳案件受理费，原来申请人交纳的申请支付令案件受理费能否折抵相应的诉讼案件受理费？其三，自动转入诉讼程序后，是否允许申请人变更诉讼请求，追加当事人？其四，自动转入诉讼程序后，若申请支付令的一方拒绝交纳案件受理费或者重新书写起诉状的，应当如何处理？其五，自动转入诉讼程序并结案后，卷宗如何装订？由于以上问题目前并没有权威的解释，也影响了督促程序作用的有效发挥。 三、完善我国督促程序的若干建议 （一）建立支付令异议保证金制度目前我国督促程序适用率低的最核心原因是债务人滥用异议权问题过于突出，而债务人滥用异议权一方面是由于我国社会诚信体系建设还不够完善，部分社会公众道德滑坡、诚信缺失，另一方面是由于督促程序自身制度设计存在缺陷，债务人滥用异议权后可以终结督促程序却不用付出任何经济上的代价。在当前现实国情下，要想在短期内迅速激活督促程序，寄希望于社会公众的诚信水平突然之间大幅提升是不现实的，唯一有效的解决途径是进一步完善督促程序的制度设计，从而有效遏制债务人滥用异议权。有论者认为，应当提高对支付令异议内容的审查标准，改目前的形式审查为实质审查。笔者认为此观点断不可取，因为督促程序不需要开庭审理，只需审查申请人提交的申请书和书面证据材料，仅仅是一种书面审理活动。如果法院对支付令异议进行实质性审查，务必会审查到事实与证据的真伪性，而证据只有在经过庭审质证后才能作为法院认定事实的依据，如果未经当庭质证和辩论就对案件事实和证据作出认定，显然违背现代民事诉讼原理。笔者认为，当前遏制债务人滥用异议权的唯一有效和可行的方法是建立支付令异议保证金制度，让滥用异议权的债务人在经济上付出相应地代价。1.支付令异议保证金制度的运行流程笔者建议，在督促程序中建立支付令异议保证金制度，具体设想为，债务人在异议期内对支付令提出书面异议的，应当交纳申请人预交申请费三倍数额（即支付令请求数额按诉讼案件标准计算出的案件受理费）的支付令异议保证金。在异议期限内，债务人仅提出书面异议而未交纳异议保证金的，视为未提出异议，支付令生效。债务人对支付令提出书面异议并交纳异议保证金的，人民法院对债务人的异议内容进行形式审查，并按照以下情形分别做出处理：（1）认为债务人的异议内容属于《民事诉讼法司法解释》第四百三十八条所规定的情形的，即债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的，不影响支付令的效力，裁定驳回债务人的异议，同时将债务人交纳的异议保证金直接支付给债权人，一部分折抵债务人应当承担的但债权人已经预交的支付令申请费，剩余部分折抵生效支付令中确定的债务人应当清偿的部分债务。比如，债权人申请支付令的标的额为10万元，交纳的申请费为767元，债务人交纳的支付令异议保证金为2300元。在上述情形下，2300元异议保证金中的767元作为债务人应承担的支付令申请费直接支付给债权人（债权人立案时预交的申请费人民法院不再向债权人退还），剩余的1533元直接折抵10万元债务中的相应部分，债权人可就下余的98467元申请强制执行。（2）人民法院认为债务人的异议内容属于《民事诉讼法司法解释》第四百三十八条所规定的情形之外的债务本身的异议的，应当认定债务人的异议成立，裁定终结督促程序，支付令失效。支付令失效后，债权人在收到终结督促程序裁定后七日内明确提出不同意提起诉讼的，人民法院应当退还债务人交纳的异议保证金。（3）若督促程序自动转入诉讼程序且最终生效判决判定债务人不承担责任的，人民法院应当将支付令异议保金全额退还给债务人。（4）若最终生效判决支持债权人在支付令程序中提出的全部请求并判决债务人承担案件全部诉讼费用的，人民法院应当将支付令异议保证金作为债务人应当承担的案件诉讼费用直接支付给债权人。（5）若最终生效裁决支持债权人在支付令程序中提出的部分请求并判决债务人承担案件部分诉讼费用的，人民法院应当将支付令异议保证金直接支付给债权人。其中一部分折抵债务人应当承担部分的案件诉讼费用，另一部分直接折抵判决确定的部分债务。若支付令异议保证金在折抵诉讼费用和判决确定的全部债务后仍有剩余，则应将剩余部分返还给债务人。比如，债权人申请支付令的标的额为10万元，交纳的申请费为767元，债务人交纳的支付令异议保证金数额为2300元。而转入诉讼程序后，法院最终判决债务人应当清偿的债务数额仅为2000元，债务人应承担的诉讼费数额为46元。在上述情形下，2300元异议保证金中的46元作为债务人应承担的诉讼费用直接支付给债权人，剩余2254元中的2000元直接折抵判决确定的全部债务后还下余254元，该254元应当返还债务人。 2.支付令异议保证金的制度优势从债务人角度讲，支付令异议保证金制度将大大提高债务人提起支付令异议的经济成本，使恶意提起支付令异议的债务人付出应有的代价，并有望彻底扭转长期以来我国支付令异议率居高不下的状况。在支付令异议保证金制度下，基于理性经济人假设，除非对债务本身确有充足的异议理由，大多数债务人出于经济利益考虑，可能会放弃提出支付令异议，要么主动履行债务，要么被动等待支付令生效。另一方面，支付令异议保证金制度实际上也并未加重那些对债务本身确有异议的“善意”债务人的负担，因为一旦其在未来的诉讼程序中获胜，其交纳的支付令异议保证金将全额退还。从债权人角度讲，支付令异议保证金制度无疑会使得督促程序的制度优势和吸引力得到进一步凸显。由于“执行难”问题的困扰，实践中许多在诉讼程序中打赢了官司的债权人非但没有实现债权，反而连诉讼费用方面的损失也没有得到挽回，并因此对中国的诉讼程序设计颇有微词。而一旦建立支付令异议保证金制度，债权人利用督促程序主张权利的积极性将会明显增强，因为届时如果债务人不提书面异议，其就可以以诉讼程序三分之一的案件受理费达到相同的法律效果；而假如债务人提出书面异议并转入诉讼程序，债权人胜诉后至少可以顺利挽回自己在案件受理费方面的损失。3.特困债务人的权益保护为防止一些别有用心的人利用支付令异议保证金制度虚构大额债务侵害一些经济特困人员的合法权益，笔者认为有必要参照诉讼费用的减、缓、免制度建立异议保证金的减、缓、免制度。如债务人为经济特困人员，无力交纳支付令异议保证金，且不审查其书面异议可能导致将来发出的支付令被撤销的，法院在审查债务人书面异议和相关特困证明材料后可以准许其减交、缓交或免交支付令异议保证金。（二）建议允许债权人在督促程序中提出财产保全申请前已述及，目前我国不允许督促程序与诉前财产保全措施并存，从而造成实践中督促程序非但不能达到督促债务人自动履行的目的，相反，却以法院支付令的形式告知对方债权人已诉诸法律，实际上对债务人起到了“通风报信”的反作用，为债务人从容不迫地转移主要财产提供了便利条件。鉴于此，笔者建议增设督促程序财产保全制度，简称“督中财产保全”，允许债权人自提出支付令申请时至支付令作出前提出财产保全申请。若督促程序因债务人提出异议而终结并自动转入诉讼程序的，该财产保全措施自动转化为诉中财产保全；若督促程序终结后债权人不同意转入诉讼程序的，人民法院应裁定解除督促程序财产保全措施。（三）建议进一步细化督促程序自动转入诉讼程序的操作规则 1.关于应否重新立案并书写起诉状的问题。笔者认为，督促程序自动转为诉讼程序后，原告应当重新立案并书写起诉状，这是因为在督促程序下人民法院立的是“民督”案号，而改为诉讼程序后应当变更为“民初”案号。既然案号发生了变化，当然要重新立案。在督促程序中，债权人提交的是支付令申请书，双方当事人分别为申请人和被申请人，而诉讼程序中债权人应当提交的是起诉状，双方当事人分别为原告和被告，同时诉讼请求的表述也会有一些变化。因此，债权人在重新立案时应当重新书写起诉状。在重新书写起诉状时，基于私权处分原则，应当允许债权人变更诉讼请求或者追加案件当事人。2.关于重新立案时诉讼费用如何交纳的问题。对此问题，《民事诉讼法司法解释》第一百九十五条规定：“支付令失效后转入诉讼程序的，债权人应当按照《诉讼费用交纳办法》补交案件受理费。支付令被撤销后，债权人另行起诉的，按照《诉讼费用交纳办法》交纳诉讼费用。”支付令失效后转入诉讼程序用的是“补交”，而支付令被撤销后债权人另行起诉用的是“交纳”，上述用语表达的意思已经非常明确，支付令失效后转入诉讼程序的，债权人只需要补交下余三分之二的案件受理费即可，已经交纳的支付令案件申请费可以直接折抵相应的案件受理费。然而实践中令人费解的是，笔者在中国裁判文书网查阅了若干篇因债务人异议而终结督促程序的民事裁定书，发现这些裁定书大多直接写明支付令案件申请费由申请人承担。这一做法显然欠妥，因为既然法律文书已确定支付令案件申请费由申请人承担，转入诉讼程序后再将支付令案件申请费折抵案件受理费就会与已生效的法律文书产生冲突。因此，建议今后各地法院在制作因债务人异议而终结督促程序的民事裁定书时，不再就支付令案件申请费用负担问题进行处理。另外，自动转入诉讼程序后，若债权人的在人民法院指定的期限内拒绝补交案件受理费或者重新书写起诉状的，笔者认为可以按债权人不同意转入诉讼程序处理，其已交纳的支付令案件申请费也不应退还。3. 关于转入诉讼程序后审判组织的确定问题。对于督促程序终结转入诉讼程序后审判组织与审判人员的确定问题，民事诉讼法及民诉法司法解释均没有作出规定。笔者认为，对此问题可由各地法院根据实际情况自行把握和处理。建议原则上由原来处理督促程序的审判庭及审判人员继续审理，因为原来的审判人员了解案情，也已与当事人进行了初步沟通，由其继续审理既可以缩短阅卷时间，又方便与当事人之间的沟通、协调，可以提高案件的办理效率。但如果一些人民法院成立专司处理支付令案件的业务庭的，或者督促程序终结后直接转为普通程序审理的，变更审判组织或审判人员来处理后续的诉讼程序也未尝不可。4.关于卷宗装订的问题。督促程序转诉讼程序结案后，是按照一个案件装订卷宗还是按照两个案件装订卷宗？笔者认为，从实务操作的角度讲，鉴于督促程序转诉讼程序后需要重新立案并书写起诉状，应当将督促程序和诉讼程序作为两个案件分别装订卷宗。
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