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童之伟 2.在相应级别的政协也应增设常设专门机构加强对监察委员会监察工作的监督。全国政协现设提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、社会和法制委员会等9个专门委员会。按《中国人民政治协商会议章程》第39条，政协全国委员会常务委员会可以根据工作需要，增设监察监督委员会。拟议中的全国政协监察监督委员会可在常务委员会和主席会议的领导下，组织委员就监察监督方面的问题开展经常性活动，发挥政治协商、民主监督、参政议政的作用。 全国政协监察监督委员会的职责可设定为：宣传和贯彻宪法、法律关于监察机关及其职权的规定；帮助委员了解监察法制建设的情况，广泛联系委员和各界人士，听取和反映他们对监察体制建设方面的意见和建议；就监察法制建设中的重大问题，通过专题调查、座谈讨论等适当方式，向国家机关及其有关组织提出意见和建议；对全国人大常委会、中央监察委员会委托全国政协讨论的相关法律草案和有关问题进行研究，提出修改意见和建议；与中央监察委员会有关研究机构和省、自治区、直辖市政协监察监督委员会保持工作联系；开展同国外监察组织和监察监督团体的友好往来。 3.在《宪法》第135条的框架内落实对监察委员会职权行使行为的制约。 《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这次国家监察体制改革试点，“将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。这也就是说，原来属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会。这没有什么不可以，但问题在于，检察院反贪部门原来行使这些职权时，检察院对犯罪嫌疑人可自己决定逮捕，自己决定是否提起公诉，那么，这些部门或职权划归监察委员会后，到底应由谁行使批捕权和提起公诉决定权。 笔者注意到，第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》规定，在国家监察体制试点地区，监察委员会的贪污贿赂等职务犯罪调查权与起诉决定权是分开的，审查起诉和提起公诉决定权仍然留在检察院。这个做法是与国际接轨的，非常好。笔者查阅了亚欧美主要国家的监察资料，获得的总的信息是：在各国反贪腐体制中，职务犯罪调查权（或侦查权）与逮捕权、起诉决定权都考虑到了制衡的需要，通常是由不同性质的公权力机关分别行使的；检察官直接行使调查权和起诉决定权的情况是有的，但除紧急情况外，逮捕往往须经法官批准；由检察官之外的监察人员进行职务犯罪调查，不经法官批准行使逮捕权、绕过检察体系由监察官员直接行使提起公诉决定权的情况，还没有发现过。例如，我国法学界比较关注的美国联邦调查局（FBI）或州市警察局，新加坡贪腐活动调查局办理反贪腐案件，都是调查终结后将犯罪嫌疑人的证据材料交给检察官，由检察官审查证据和决定是否起诉。又如，在我们特别关注的香港廉政公署体制下，廉政调查人员行使职权始终处于司法监督下；他们在行使包括逮捕权在内的某些权力前，必须事先获得法庭的准许；是否提起公诉，则必须报律政司审查，由律政司司长做决定。 由我国新的监察机关前所未有的位高权重的特点所决定，不仅贪污贿赂等职务犯罪调查权（或犯罪侦查权）与批捕权、起诉决定权应分开，而且还应做出其他必要的制度安排，以确保强大的监察权受到有效的制约。这点后文将继续讨论。 4.公民广泛行使和维护基本权利对监察机关权力的制约。将监察机关强大的权力限制在宪法法律范围内，运用其他公权力对其进行制约固然重要，然而，公民运用和维护相应的基本权利同样重要，甚至往往更为重要。运用权力反贪腐，运用权力制约权力，不论在东方还是西方，都是通行数百年甚至几千年的传统套路。单靠运用权力反贪腐和制约权力，失败的例证多，成功的例证少。只有在以权力制约权力之外，普通公民得以依据宪法享有和运用基本权利参与反贪腐和参与制约权力之后，历史才真正翻到了崭新的一页。 历史地看，自从形成了国家机关行使权力和公民运用基本权利相结合的反贪腐格局，才事实有了消除贪腐的真正利器。同样，有关国家机关较小的政法综合权重若能与公民基本权利结盟，也往往能成为监督或制约强大权力的法宝。甚至众多公民集中运用基本权利产生的能量，有时也能在很大程度上消解甚至平衡强大权力对宪法法律栅栏的冲撞。这些基本权利主要是选举权与被选举权，言论出版自由，结社自由，提出批评和建议的权利，提出申诉、控告或者检举的权利，获得律师辩护的权利，维护自己的案子受公开审理的权利，等等。公民（包括作为被监察者的官员）对这些基本权利的享有和运用本身，都包含着对那些超越宪法法律权力的制约。这些基本权利保障得愈真实，超越宪法法律的权力就能被制约得愈实在。 三、适应监察委员会特点创制新的监督制约形式 鉴于监察委员会相对于检察院和法院而言位更高、权更重的特点，为防止监察体制改革出现过犹不及的情况，笔者以为应该创制若干新的监督制约形式，用以强化对监察委员会自身的监督。 在适应监察委员会特点创制新的监督制约形式方面，我们或许应该特别强调法权平衡即法定之权各个对称要素的平衡，法权本身是法定全部利益从而归属已定之全部财产的法学存在形式。法权的比例结构是客观的，虽然难以具体度量，但凭感觉和经验可以大体感知。因为，权利是公民等个体利益从而个体所有之财产的法律存在形式，而权力是国家利益从而公共机关所有之财产的法律存在形式。与我们讨论的主题相关的法权平衡内容主要包括如下方面：（1）法权结构平衡，即权利与权力占比平衡，它要求在整个法定之权中，权利的体量与权力的体量大体相当，一方不会对另一方形成压倒优势。这是法权平衡的基础性内容。（2）横向权力结构平衡，即同一级国家机构内的不同国家机关之间的权力平衡，如我国地方国家机关中“一府两院”三家之间的权力平衡。（3）纵向权力结构平衡，即中央与地方之间、上级地方国家机关与下级地方国家机关之间的权力平衡。权力在我国宪法中表现为职权或权限。（4）不同国家机关之间的政法综合权重平衡。什么是政法综合权重呢？具体国家机关或领导岗位的政法综合权重=其所分享的执政党权威性资源+其现有的法定职权。执政党权威性资源主要指其从乡镇党代会、党委到中共全国代表大会、中共中央、中央政治局及其常委会的代表、委员、常委资格。政法综合权重是目前我国执政党的职能与国家职能高度合一状况下必须纳入研究范围的一个指标。没有这个指标，我们的研究活动会严重脱离实际，结论也不会可靠。 按法权平衡原理，我国应该通过以下路径强化对监察委员会的监督制约。 |
