|
在裁量问题上，我们的行政机关官员有着令西方同僚们无比羡慕的裁量权，裁量几乎总是贯穿了行政决断的全过程，官员很少去考虑裁量的法律授权依据、裁量时机、裁量范围、裁量程序、裁量监督的问题，行政机关甚至掌控了对行政性法律法规中不确定法律概念的垄断性解释权，例如在税法领域这种现象比比皆是，而这原本应当属于司法机关的权力范畴。 我们的行政机关尚未习惯按照一个相对固定的轨道、模式处理事务，我们熟悉的逻辑是“权力的运用直到越过边界时才会停下来“，”上有政策，下有对策“，潜规则横行，不按规矩出牌。法律、法规的执行被”地方化“，”碎片化“，以至于对法治的强调甚多，但收效甚微。这是因为法律在执行层面被打了折扣，甚至已经变得”面目全非“了。这实际上增添了很多社会成本，也为法治国家的建立设置了诸多障碍。在自然界，水往低处流，在阻力最小的地方开辟路径，顺势而为，才能够“顺畅”，规则运用统一了，关系理顺了，权责明确了，话语统一了，改革的阻力也就小了。阻力最小原则，不仅适用于个人日常生活，而且也适用于国家的大政方针。 律师制度是国家上层建筑的重要组成部分，对于国家法律的执行、社会争端解决、社会安定有序具有重大意义，律师发挥着服务民众、沟通官方、监督公器作用，是法治的守护者。通过普遍设立法律顾问制度，律师介入到行政决策过程之中，这对于推进依法行政、转变行政观念、推动法治建设无疑具有重大的积极意义。 基于以上对于行政现状的描述，笔者认为行政事业单位的法律顾问在下述领域中发挥持续的积极影响： 第一，以法律咨询形式介入日常行政决策，充当依法行政的“安全阀”。 现代社会变化迅捷，多元利益交织，多元主体关系复杂，法律规则也是多如牛毛，且变动频繁，行政机关的决策者无法及时厘清诸法间的复杂关联，需要专业化的法律顾问人员辅助决策，防止行政决断的法外运行。鉴于行政机关人员多数并不深谙法律，行政决策违法的情况时有发生，社会律师与行政部门打交道经常产生误解，沟通也不甚流畅，产生很大的社会成本。专业的法律顾问可以作为行政机关与社会律师、公证、司法部门良好的衔接口，统筹办理关涉法律事项，充当“安全阀”与“协调器”的角色。法律顾问全方位介入行政日常工作有助于帮助政府的行为处于法治框架之内，问题是如何能够使得“行政法律顾问制度”成为依法行政的“新常态”，这需要长时间与政府机关的磨合。 第二，做到行政审查全面细致，且兼顾情、理、法。 在行政行为审查方面，司法机关作为外在的法律监督机构无法对为数众多的行政管理、执法、监督行为做到事无巨细的监督，法律顾问作为行政机关内设的专业咨询部门，有着“近水楼台先得月”的优势，能够通过提供法律咨询的方式时时影响行政决策，而且不会局限于合法性审查层面，而且可以涉及到行政决定的合理性层面，从而兼顾“情、理、法”，实现法律效果与社会效果的统一；相对于层级监督而言，法律顾问又具有一定的独立性，不会出现官官相护、下级盲目履行上级指示等方面的负面效应。同时，行政机关自身更懂得自身存在的种种不足，能够引领法律顾问采取更加有针对性的审查措施。 第三，春风化雨的潜移默化的影响，促使行政观念转变。 行政单位与事业单位涵盖了公权力组织的绝大部分，如果能够在如此大的组织框架中引入一支专业的法律顾问力量，其所产生的影响从长期来看将不可估量。或许在短期内，它的效果不会那么立竿见影，但是，这支力量广泛参与到公权力的运用、公共决策之中，将法律思维、法律观念、法的理想带入到行政组织大树的干、枝、叶、脉之中，日复一日，年复一年，如春雨润物，潜移默化。仅仅强调“公仆意识”，较为抽象空洞，难以改变行政官员的官本位思想、官僚作风。与公务员相比，律师服务于客户的“客户即上帝的服务意识“更强，与民众的沟通也会更为有效，如果律师能够“现身说法”，将这种服务意识带到公务员阶层中，更有利于公务员观念的转变。 第四，保障行政决策的统一、稳定，维护民众的信赖利益。 行政决策随意性强，前后不一，无疑会伤害到行政机关的形象与可信赖度，法律顾问可以为行政机关的行政决定把关，降低决断的随意性；同时，可以向公务员提供法律培训，提高其法律素养。甚至可以为行政裁量设定裁量基准，统一本部门行政官员处理经常性裁量事项的工作方式、流程、尺度，从而保证法的执行具有稳定性与可预见性。 最后，进行法制教育，培养法治的民众根基。 西方的基督教在很长的时间内主宰了普通市民的生活，它渗透到民众生活的方方面面，圣经中的十戒以及平等、公平、正义、博爱等思想影响了近代法制的形成，起到了类似普通民众的法制教育作用，法律秉持的理念对于民众来说有种亲近感，我们国家缺乏这样一个法治化教育的一个过程。关于信仰，对于西方人来说这是很自然的事儿，甚至对于法律也要“必须信仰，否则它将形同虚设“，尽管法律缺乏被信仰的特质，即它并非具有超越人类理性的超验真理。如果今日之中国，法律在民众中的存在一如昔日西方弥散于普通民众生活中宗教，则法治国家的实现指日可待。法治国的根基在于民众，根深蒂固方能枝繁叶茂。此番景象在今日中国尚未成气候，法律顾问可以通过多种方式为中国民众的法制教育贡献力量，例如通过接受信访、普法宣传、行政立法之前的广泛征求民众意见、诉讼、仲裁等形式广泛接触民众，传授法律知识、宣传法治理想。 三、法律顾问制度如何才能不被虚置化？ |
