|
针对第一个焦点问题，上诉人认为本案被上诉人未下达过房屋征收决定而仅作出了征收决定通告，通告是抽象行政行为，不能进行复议和诉讼，依据通告进行征收是违法的。被上诉人认为其发布的征收决定通告标题虽为“通告”实际上即是征收决定，不能仅因标题问题即认定被上诉人没有作出征收决定。对于此问题，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”根据上述规定，负责征收工作的市、县级人民政府应当分别作出两个行为，一个是作出征收决定的行为，另一个是将征收决定进行公告的行为。在这种情况下，对被征收人权利、义务产生实质性影响的是征收决定，被征收人对征收决定不服可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。而对征收决定进行的公告行为仅是将征收决定的相关内容进行公布的一种方式，并没有给被征收人创设新的权利、义务，被征收人对公告的行为不能进行行政复议、行政诉讼。具体到本案中，被上诉人没有按照上述《条例》的规定先作出征收决定再进行公告，而是直接作出了涉案的《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》（以下简称《通告》）。在这种情况下，该《通告》虽然在形式上是对征收决定内容进行公告的载体，但实质上则对包括本案上诉人在内的被征收人的权利、义务产生影响。如果仅因标题上的不规范而将被上诉人作出该《通告》认定为是一种进行公告的行为，会造成包括本案上诉人在内的被征收人无法对该行为进行复议、诉讼，也即无法通过提出本案诉讼寻求救济。故为保护被征收人诉权考虑，对本案所涉《通告》宜作广义理解，将其视为实质上的征收决定。但值得注意的是，被上诉人应严格按照《条例》相关规定作出征收决定并予以公告，其却直接以本案中《通告》的形式作出征收决定，以致作为被征收人的上诉人对其行政行为的合法性产生上述怀疑，故建议被上诉人在行政管理过程中应当充分谨慎，严格遵守法律、法规的规定，以免损害其行政行为的严肃性和权威性。
至于上诉人提出被上诉人作出征收决定后一直未予公告及涉案《通告》上所告知提起诉讼的法院错误侵害起诉权的问题，本院认为，被上诉人提供的照片证据显示被上诉人对本案所涉《通告》及其附件进行了张贴。涉案《通告》已告知被征收人对征收决定不服可向郑州市惠济区人民法院提起行政诉讼，告知诉权无问题，但告知的受案法院有误。按照《行政诉讼法》的相关规定应是向本院提起诉讼，但该告知错误对上诉人的实体权利并无影响，故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
针对第二个焦点问题，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”。本案中，被上诉人提交的《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文（2011）133号）显示，郑州市人民政府已决定将粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，被上诉人根据上述文件可以对其辖区内涉案地块进行棚户区改造。
《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。从本案被上诉人提供的证据来看，粮机家属院棚户区改造项目经郑州市惠济区人民代表大会批准，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入了郑州市惠济区2013年国民经济和社会发展规划。对此，上诉人认为被上诉人提交的用以证明粮机家属院棚户区改造项目符合相关规划的证据均是有关职权部门出具的函，不是正式行政文件，不具有法律效力，且这些文件均为2010年作出，市政府也将该项目纳入2011年改造范围，被上诉人却在2013年启动此项目，故不能证明涉案征收行为所依据的上述政府文件合法。上诉人还提到根据《条例》第九条的规定，国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会群众的意见，经过科学论证，一审中未提供相应证据证明，故上述所谓文件不具有法律效力。本院认为，《条例》中未对房屋征收行为符合相关规划的有关证明文件的形式作出明确规定，且本案中被上诉人提供的上述材料是相应职权部门在其职权范围内出具的证明材料，能够证明涉案改造项目符合相应规划。上述文件材料在时间上确实早于被诉征收行为，但不能因此即认定其不具有合法性，在未经有权机关确认无效的情况下，这些文件材料的法律效力仍应得到认可。至于相应计划、规划应当征求意见、科学论证的问题，上诉人是认为被上诉人应当举证证明上述计划、规划本身是依法作出，进而有关符合这些计划、规划的证明文件才具有法律效力。本院认为，这其实是涉及相应计划、规划作为行政行为的合法性的审查问题，而不是其作为证据的合法性问题。本案是针对被诉征收决定的合法性进行审查，对作为该征收决定前提行为的计划、规划从证据角度考量其合法性问题，上诉人如对上述计划、规划作为行政行为的合法性有异议，应当通过其他的法律途径进行解决。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
本案中，被上诉人房屋征收部门拟定了征收补偿方案进行了公示，并组织人员对涉案地区房屋区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。被上诉人对征收补偿方案进行了修改，对征收行为进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定，最终作出涉案房屋征收决定予以公布。被上诉人作出本案房屋征收决定的行为基本符合《条例》的上述程序规定，但仍存在一定问题，主要体现在两个方面：一是征收补偿方案的确定方面，被上诉人提供的证据不能证明其组织有关部门对房屋征收部门拟定上报的征收补偿方案进行了论证及对征求意见情况和根据公众意见修改情况进行了公布，也不能证明涉案征收补偿方案不需听证或其组织了相关听证；二是征收补偿费用证明方面，被上诉人提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用证据是作出具体行政行为之后形成的证据。
|
