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潘仕明、潘学明分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，二人房屋均在被诉批复所载明的出让土地范围内。2013年7月30日，在潘仕明、潘学明诉光山县住房和城乡建设局不服房屋拆迁行政许可案中，该局将被诉批复作为“符合办理拆迁许可证的材料要求”的证据之一提交光山县人民法院。潘仕明、潘学明认为该批复侵害了其合法权益，于2013年8月21日向信阳市发展和改革委员会申请行政复议。2013年10月18日，该委员会作出维持该批复的复议决定。2013年10月28日，潘仕明、潘学明的代理人张合刚收到该复议决定书。潘仕明、潘学明对此仍不服，遂于2013年11月7日向光山县人民法院提起行政诉讼。 本院认为：本案各方当事人争议的焦点在于：一、被诉批复是否具有可诉性。二、原告张殿珍、潘学明是否具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。三、被诉批复是否合法。 关于被诉批复是否具有可诉性的问题。光山发改委作为地方政府投资主管部门，具备对企业投资建设项目依法进行核准，并进行监督管理的法定职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批准文件，是建设单位金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘仕明、潘学明送达，但其确认了金凯帝公司从事该项目建设的法律权利。而潘仕明、潘学明的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对其房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。 关于原告张殿珍、潘学明是否具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”如前所述，潘仕明、潘学明的房屋所有权因该批复存在而受到影响。其与被诉批复之间存在法律上的利害关系。因此，潘仕明、潘学明具有提起本案诉讼的诉讼主体资格。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘仕明因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张殿珍作为原告继续参加本案诉讼，符合前述法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。潘仕明、潘学明就被诉批复向信阳市发展与改革委员会申请复议后，于2013年10月28日收到该委员会的复议决定书，于2013年11月7日向光山县人民法院提起本案行政诉讼。因此，潘仕明、潘学明提起行政诉讼时未超出法定起诉期限。 关于被诉批复是否合法的问题。《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准；企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。《企业投资项目核准暂行办法》第三条规定，企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。该办法第十条规定，企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须向项目核准机关提交项目申请报告。在光山县人民政府对光山县海营路贯通与局部改造工程项目进行的招商中，金凯帝公司取得建设权，投资建设该项目。因此，该项目属于核准制的建设项目。根据前述国务院文件和部门规章规定，光山发改委在受理金凯帝公司立项申请时，应要求其提交项目申请报告。但光山发改委向本院提交的项目申请报告经当庭质证，不具有真实性，不能证明该公司在被诉批复作出前按照法定程序向该委员会提交了项目申请报告。 《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位报送申请报告时，需根据国家法律法规规定附送城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，需要有关部门批准或核准的建设项目，除以划拨方式提供国有土地使用权的以外，不需要申请选址意见书。根据前述法律规定，金凯帝公司在申请项目立项批复时应附送项目用地预审意见和环境影响评价文件的审批意见。但在光山发改委提交的证据中，没有环境影响评价文件的审批意见。因此，光山发改委作出被诉批复的主要证据不足，违反法定程序。 在庭审中，张殿珍、潘学明还认为光山发改委作出被诉批复应事先告知其二人并充分听取其意见。该委员会未履行该程序，属程序违法。对此，《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”，就工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向包括拆迁户在内的社会各界人士征求意见并进行表决，基本涵盖了针对该项目可能作出的，将对公众利益造成影响的行政许可等具体行政行为。该听证会内容在信访评估报告中有明确记载。此后，光山县人民政府通过招商，将该项目交由金凯帝公司投资建设。在项目内容并无实质性变化的情况下，光山发改委将此信访评估报告作为批复前征求公众意见的结果使用，符合行政效率原则，不违反立法精神。因此，对张殿珍、潘学明的该项理由，本院不予支持。 |
