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在这一轮司法改革中，“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路，为省级以下法院重新调整与同级人大及其常委会的关系提供了一次十分重要的机会。既然省级以下法院的人财物都要交由省级统一管理，而将逐步摆脱地市级和县级党委、政府和人大的控制，那么，在法院的工作报告方面能否削弱乃至取消同级人大及其常委会的审议权和表决权呢？ 在笔者看来，要合理地调整省级以下法院与同级人大及其常委会的关系，就需要对我国实行的“人大领导下的一府两院制”以及根据行政区划设置法院的制度进行全面的改革。考虑到法院的特殊性，为彻底地走出“司法地方化”的陷阱，就需要废止县级和地市级人大及其常委会监督领导同级法院的制度，使得这两级法院不再由同级人大常委会产生，也不再向后者报告工作。 为与人民主权原则保持协调，可以考虑由省级人大及其常委会产生地方三级法院，这些法院统一向省级人大及其常委会负责，并接受省级人大及其常委会的监督。省高级人民法院向省级人大及其常委会继续报告工作；省级人大及其常委会可以对高级人民法院的工作报告进行审议，也可以提出改进工作的建议；但是，省级人大及其常委会不得再对高级人民法院的工作报告进行表决。至于地市级和县级法院，原来实行的那种向同级人大及其常委会报告工作的制度，应当予以废止。 上下级法院： 垂直领导与监督关系的悖论 随着“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路得到确立，高级人民法院可以通过对法官遴选委员会、法官惩戒委员会的控制，来对辖区内两级法院的人事安排施加影响；由于省级以下法院的财政拨款将交由省级政府财政部门统筹解决，高级人民法院还可以通过对辖区内两级法院的财政拨款施加影响。 不仅如此，根据最高人民法院的改革思路，最高人民法院领导全国法院的司法行政工作，高级人民法院领导辖区内两级法院的司法行政工作。这种被列人“垂直领导” 的司法行政事务可以包括办公、人事、经费、监察、司法警察等多个方面。 这种改革一旦得到全面的推行，那就意味着上下级法院之间同时存在着两种法律关系：一是司法裁判方面建立在审级独立基础上的监督关系；二是司法行政管理方面建立在行政一体化基础上的垂直领导关系。 但问题在于，在上下级法院的“请示汇报”制度仍然盛行的情况下，单方面地强调上下级法院在司法行政方面的垂直领导关系，会不会导致上下级法院在司法裁判方面也走向“垂直领导”关系呢？假如最高人民法院和高级人民法院通过对下级法院司法行政工作的垂直领导，来指令其按照自己的意图对某一案件作出裁判，下级法院又如何抵制呢？ 迄今为止，法院内部的司法裁判权与司法行政管理权没有实现真正的分离，这是我国司法制度的一个“顽症”。在各级法院内部，法院的院长、副院长、庭长、副庭长会借助于司法行政管理权，来影响合议庭或独任法官的裁判活动。同样，在上下级法院之间，上级法院也会通过对下级法院司法行政管理权的控制，来进一步干预下级法院对某一案件的裁判活动。 要解决这一问题，就应当对上下级法院的关系进行统筹规划，当强化上下级法院在司法行政方面垂直领导关系的同时，建立有效保障下级法院独立行使审判权的机制。2014年以来，法院内部的绩效考核制度开始被纳人改革的轨道。一些地方法院甚至终止了对本院法官审判业绩的考核和排名。 根据所谓的“结案率”“执结率” “上诉率”“调解率”“发回重审率”“改判率”等项指标来对下级法院审判工作进行考核排名的制度，逐步受到废止。可以说，这对绩效考核制度的限制使用，标志着上下级法院司法裁判关系开始恢复正常。将来在条件成熟时，完全废除这一制度，这对维护审级独立将是非常必要的。 除了限制使用绩效考核制度以外，司法改革决策者对于上下级法院司法裁判关系的调整，并没有推出更为彻底的改革方案。迄今为止，上下级法院之间存在的“请示汇报”制度不仅没有得到废止的迹象，却反倒因为司法责任制的推行、法官办案责任的加大，而有进一步加强的迹象。假如我们在逐步摆脱了 “司法地方化”之后，又迎来了 “司法的唯上级化”，那对于贯彻两审终审制、维护审级独立而言，无疑将成为另一个噩梦。 副院长、庭长、副庭长职务设置的反思作为新一轮司法改革的重要内容，司法责任制强调“让审理者裁判”，赋予独任法官和合议庭独立的审判权，废除院长、副院长、庭长、副庭长签署裁判文书的做法。这项改革对于法院内部院长、副院长、庭长、副庭长的职权配置提出了挑战，也使人们对这些司法行政职务设置的正当性提出了质疑。既然推行司法责任制的最大障碍就是这些人数众多的司法行政人员，那为什么法院还要设置如此多的副院长、庭长、副庭长呢？ 其实，我国一些地方法院在对司法责任制的探索过程中，早就进行了取消审判庭设置的改革探索，并初步取得了一些积极效果。例如，辽宁省葫芦岛市中级人民法院（以下简称葫芦岛中院）自2014年起，就打破在原有业务庭之下设置合议庭的层级结构，取消全部业务庭，建立“一个合议庭即一个审判庭的模式”，将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查等四大类25个合议庭。原来的庭长、副庭长进人法官员额的，一般只能作为审判长参加合议庭，通过法庭审理行使审判权；对于其他合议庭负责审理的案件，既不再审批案件，也不再签署裁判文书。 又如，广东省珠海横琴新区人民法院（以下简称横琴法院）自2014年起也取消了所有审判庭，在全院设置了 8位专职法官，由他们分别负责立案、审理、判决和执行工作。除了少数需要由审判委员会讨论决定的案件以外，绝大多数案件均由独任法官或合议庭独立审判，院长、副院长不再进行审批或者签署。 葫芦岛中院和横琴法院的改革取得了积极的效果。根据媒体报道，这两所法院实行彻底的司法责任制改革后，审判效率得到了显著提高，当事人息诉罢访率有了明显的上升。 当然，这两所法院改革的效果究竟如何，还需要通过严谨的实证调查和数据分析，经受科学的评估和审查，才能得到令人信服的结论。不过，全国绝大多数法院在推行司法责任制上都陷人重重困境。这两所法院对审判庭和庭长、副庭长职务设置的大规模改革，为我们探索法院改革的新思路提供了新的参考样本。 其实，假如改革者要实行彻底的司法责任制，那么，葫芦岛中院和横琴法院的改革完全可以成为一种可资借鉴的经验。改革者与其舍近求远，动辄强调从西方国家引进或者移植“成功”的制度安排，倒不如脚踏实地观察我国一些地方法院创造的改革经验。这些立足于本土实际情况、以有效解决问题为导向的改革经验，反而更加“接地气”，具有“对症下药”“根除病症”的效果。 |
