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其二推行巡警制度的同时，袁世凯又率先建议改革法律和司法制度。早在1902年袁世凯就与张之洞联衔奏请修改法律以适应形势的变化“风会既屡有迀嬗，即法制不能无变更”当今形势不同于过去，“将欲恢宏治道举他族而纳于大同其必自修改律例始”，提出对于西方各国律例“择善而从”。制度的系统性特征在于其内在体系的相互需求和共生共存当新的警察制逐步运行之后，相应的制度匹配要求就将成为系统性制度产生的内在动力。因为新的警察制与旧的司法体制形成的冲突只能通过司法制度的更新才能构成有效的体制匹配。 当时“巡警对于偶有可疑之心不问平日操业如何即指为秘密会党，拘之入狱既入狱后，又闻有用刑逼其如供认者，生死不明，殊骇人听闻”。袁世凯在1902年9月23日上奏说天津巡警局如“获有海盗解交候审处立时提审，核其情罪重大者照土匪章程，即行就地正法。仍俟盗风稍息再行规复旧制照例审判”。它不按律例经地方府县审判、刑部批准就径行决定执行死罪。这一问题直到1904年才根据朝廷“倶应按律例议拟具奏不得先行正法”的谕令，纠正过来正是在新旧制度更嬗中出现的现实冲突成为新的地方司法体制形成的催生素。1906年，府县建立审判厅袁世凯将民事、刑事案件移交审判厅审理，巡警对于民事案件只有“制禁、捕拿之权了。因此近代的公、检、法相对完整的体制是从袁世凯开始创建的，谅非虚语。 其三袁世凯率先设立专门学堂培养近代法制人才。新制度的创立当以新人才为基础袁世凯在直隶推行的新政也是以新式人才的培养为起点的。1906年他在保定设立政法学堂，并附设仵作（法医）学堂；1907年在天津设立政法专门学堂于罪犯习艺所附设监狱学堂（又名看守学堂）司法警察学堂。1905年建立天津学习发审公所后改名为谳法研习所1907年更名为审判研宄所，附属于高等审判分厅。把培养人才和司法改革结合起来特别是成立仵作学堂、看守学堂这样的专门学堂对于完善司法制度具有重大意义。此外，根据天津知府凌福考察日本监狱情况的报告袁世凯于1906年分别在保定和天津建立罪犯习艺所强制罪犯在监狱中学习一种生产技含能同年又建立天津游民习艺所，把社会上不安定的因素变为积极因素。 天津地方司法体制的建立“负全国模范之名”，并成为现代司法审判体制的实验区和示范区。诚如时论所称：“天津府属审判厅”规制“调和新旧，最称允协”，“京师办法”“比照天津审判现行之例”。 (三） 袁世凯在天津实施的现代地方司法体制“与旧制的主旨不同，制订了司法行政的区划，承认裁判权的独立，不再像旧制那样各个下级裁判所接受上级裁判所的监督……以裁判官的意志任意裁判”，“在组织方面也废除了独裁制，采用了合议制。在审判官、检事官、书记官之外，另设会审官”。“和旧制相比极大地刷新了面目”。从具体内容看打官司的费用由于诉讼费和承发吏规费的限制减少许多。又由于派人到日本参观后制定了监狱制度，改善犯人的生活条件并使罪犯有学习工艺、技艺的机会，这也可称为有某些改进。当然作为现代司法体制的试验地它的产生和运作很难完全脱离传统体制的制约因为中央官制变革的滞后性和相关旧制的存在，仍然对新制建构和运行构成制度性阻力。所以当时有个县令就认为“名目虽改，宄其与曩日发审处无稍易且司法裁判权出多门审判厅而外，各级官府公堂仍裁判民刑诉i公，司法并不能完全独立其现代性价值十分有限。然而，对于由传统司法体制向现代体制的转轨这一变革所具有的历史特征仍值得我们认真总结。 其一，纳旧入新的渐进性特征。袁世凯所建构的地方司法体制是“鉴于历来的司法机关的不完善”，参酌光绪三十二年（1906年）沈家本纂修奏请的审判规则而实行的现代新制。但新制的建构事实上并不是在完全废弃旧制的前提下进行的，而是在旧制仍存且发生作用的条件下建构的，因此，旧制的组织资源或人事资源部分地移入新制。“此项审判系从天津一府试办，而一府之中又先从天津一县试办于变通旧法之中，寓审慎新章之意。天津县审判名为地方审判厅，天津府审判名为高等审判分厅，又量分天津城乡匀设乡谳局四处，期与大理院原奏吻合以为法院编制之先声”。“所有两厅及谳局办事人员，就平日研宄谳法及由日本法政学校毕业回国之成绩最优者”，“并原有府县发审各员先令学习研宄试验及格按照分数高下分别派充故人争濯磨，尚无滥竽充数之事”。虽然从体制特质上新制的设立标志着旧制历史命运的终结但在人事延用方面则突出着由旧趋新的渐进性历史特征。在现实生活中，现代性的制度建构事实上并不表现为与传统体制的完全割裂。直隶及天津地方的新政建构，基本上都依循着改旧为新的渐进性程式。这一特征其实也体现在现代警察制与传统保甲制的兴替过程中。这一方面表现为地方巡警经费仍然依托于传统保甲款项如“巡丁由地方本有之青苗等费归绅董付给外，其每月官长弁目等项尚需一千数百两，岁需二万两之多，各属恐无此财力”“创办巡警所以卫民非以扰民。定章令各村自行筹款系指迎神赛会等项而言，原为取无益之资办有益之事，若其款本为该村正用所关不许藉词蒙提，以免顾此失彼另一方面也表现为新制运行后旧制的渐次裁撤“四乡巡警业己一律开办闻四乡保甲局定于二月朔日一律裁撤天津地方旧式保甲和衙门差役体制的废除，是在新制基本成型和旧制人员纳入新制后才实施的“设立巡警即可将差役渐次裁除……拟将衙署内差役年轻资美素无劣迹才堪造就者挑入传习所与所内之学生一并肄习，俾其均受教育，将来缉捕传讯催科探访等事即令接办……该县差役向有三百余名，今剩六十名，以后有病故斥革告退者，概不再补，并选马快中之精壮诚实者取具连环妥保作为暗巡”。现代性地方审判体制的建构，也仍然遵循警察制取代保甲制的运作程式这在相当程度上减缓了改革的阻力，降低了制度更新的成本。虽然从制度更易的效率来看，这未必是最理想的选择却应该是最现实的选择。因为“势成积重若一旦同时并举，使划然分离则法官既少专家，布置亦难措手。惟有逐渐分析，择一二处先行试办视情形实无窒碍，然后以次推行”。 |
