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其三袁世凯积极推行地方政体改革，率先实行地方自治实验。上谕颁布后，袁世凯奏请派遣官绅考察日本开启民智，为将来实行自治打下基础。后来袁世凯又奏请“考求各国宪法，变通施行”，自为政府所采纳。御史顾瑗，刑部侍郎沈家本和出使朝鲜大臣曾广铨又奏请实行地方自治，1905年8月朝廷令奉天和直隶试办。1906年，政务处鉴于官员之请提出由奉直两省先行试办袁即于天津设立自治局，委天津知府凌福和金邦平筹办。8月29日自治局开局局设督理二员，参议三员，下置法制、调查、文书、庶务四课每课用官绅各半，首先选派曾学习法政的士绅为宣讲员，至天津府属城乡宣讲实行自治的法理和利益。天津的自治运动还模仿日本设立了天津县自治期成会，并于1907年七八月间举行了中国历史上第一次地方选举经初选和重选选出议员10名，组成天津县议事会。8月18日，又选出议长、副议长。议事会设董事会执行日常工作。 天津县自治章程规定，“县自治之监督官初级为本府知麻最高级为本省总督其属于各司道主管之事务，各该司道亦得监督之”。“辅官治之所不及”，“补守令之阙失”的直隶地方自治，尽管在自治权力主体上仅仅落实在绅士层面形成所谓“官绅自治模式”，但新制的出现却从方向上为传统政制的转型和重构提供了实践性的参照依据。而且对于在晚清权力体系变动的格局中寻求机会的袁世凯而言，无论是清王朝的“立宪政治”的筹办，还是直隶地方自治实践的推行，都可为其提供相对广阔的社会政治空间。晚清直隶地区的地方司法改革实践就在这种背景下展开。 (二） 清末以“预备立宪”为程式的政体改革很多内容并未能在中央体制层面得以落实而是借助地方改制实验为样板以求得渐趋推进这一“样板模式”。袁世凯在天津率先实行的地方司法改革对于制度性近代转型的样板价值，是不无意义的。 中国历代地方司法权，例由地方各级行政官员主宰。司法与行政合一，弊病丛生。一州一县的司法组织就犹如一张由印官牵头，幕友、长随、佐杂官、书吏、差役、乡保一层一层组织的法网，又由一个个州县的法网组成全国的专制统治法网。在清末“立宪”政体提上议事日程后，袁世凯力主仿行宪政的第一步就是改革官制。1906年清政府改革官制，将刑部改为法部专任司法；大理寺改为大理院专掌审判，设总检察厅，受法部监督，对刑事案件提起公诉。各省设立检察厅、审判厅，各府县亦设立相应的机构地方各级检察厅受各省提法司的监督。警官局、检察院、法院三者分工明确形成系统的司法体系。这次司法改革是由直隶天津府县先行试办，然后逐步推广的。 法律或法制内容由传统向现代转型将为整个体制和社会转型提供基本的保陳言变法，而法之不变，将从根本上妨碍制度性变革的正常运行。“近年以来东亚士夫凡关心时事者莫不哗然而言变法矣。朝上一书则曰变法夕进一奏则曰变法……而不知变者皆非法法实未曾变。且非惟法未曾变即所变之政治、之军令、之生计、之教育，大抵务增其新何尝一革其旧，无惑乎……且夫中国者，一上下纷扰绝无规律之国也数千年来曾未闻勒定一群之法而守之……既不为民划定明确之范匪又不使民知法为何物，下固无所凭藉以自固，上尤得以轻重出入于其间而一二贪官污吏因挟以行其私……则有法与无法等……此中国之所以不能振兴以至于今也。孟德斯鸠之言曰，法律者人生所不能须臾离者也……故夫法律者国家所恃以存立……故泰西立国他事未遑，即注意于立法行法司法三大政而从事于法治之实行……惟我中国向以人治，不以法治……以无法之国之民立于天演之界岂不危哉？因此，天津地方司法现代性体制的建构实具有“今欲挽回而补救之，舍易人治而法治，实无以革数千年之积弊而为之一新”；‘皆以法治为宗卒以扶危而定霸”的导向性意义也具有变革历代基于“人治”的“数子之法皆立自君相一二人之手”，“而勒定一群法而公守之俾治者与被治者皆受治于同一法律之中”的“当务之急”的示范性价值。 1907年3月，袁世凯成立了天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅，府县合设检事（检察）局天津城乡分设乡谳处四所，同时，将原衙门的捕役改为司法警察。从制度架构上完成了司法体制的现代转型，天津成为全国改革司法的实验地。新的审判制度的建立、完善与发展是对旧的行政、司法合一制度的历史性革命。 在审判厅成立之前天津海关道署设有发审公堂一所专门审理外国人控诉中国人案件。这个附属于行政机关的发审公所往往袒护洋商欺压国人。袁世凯果断地撤销了这个发审公堂。举凡中外诉讼一律经检察厅与审判厅受理，并且决定除重大案件外外国领事馆官员不得观审，避免了司法权沦入上海会审公廨般的尴尬地位。 显然现代司法体制首先在天津地方建构，并非取决于王朝的朝令夕就实际上在朝廷正式推行官制改革之前，袁世凯己经在直隶地区率先做了必要的政体变革的准备。 其一，袁世凯最早实行现代警察制以取代传统保甲制。袁认为：中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张转而从事于巡警”。而且“国家所赖于民志之从违，可以验治理之得失，而官府所资为耳目，藉以考察舆情者亦唯巡警是赖”。1902年5月袁世凯创设巡警局，同时在保定设立警务学堂，培养警官作为逐步扩展至各州县之基础为我国巡警制之首创。天津巡警建立后，市民尤其是绅富和外国侨民普遍叫好，认为自巡警建立以来“奸宄不行闾阎安堵成效昭然中外翕服中西商人交口称誉”成为全国各地的“楷模”。“惟天津、武昌两属颇著成效其余大多敷衍塞责，收效不大”。 |
