一个退休干部对官场生态的观察
来源：张春生 作者：张春生 发布时间：2017-05-25
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转载研究 点击上方“仰观俯察”可以订阅哦！ 近期，“程连元”成为舆论关注的焦点人物。不仅仅因为在“七一”前夕中组部表彰的102名全国优秀县委书记中榜上有名，更是其近期“空降”昆明成为市委书记。在程连元之前，三任昆明市委书记仇和、张田欣、高劲松接连落马，市委书记的职位整整空缺了110天。这不，本月2日，程连元率队实地调研滇池治理工作，到昆明任职后的第一次下基层就受到了国内媒体较高关注。 这让笔者想起了曾先后在黑龙江省延寿县、阿城市担任县（市）委书记的李克军先生根据切身经验写的一篇对县级干部生态观察的文章。今日特意摘编部分内容，以便了解现实中的“县委书记”到底什么样？为何引起习大大如此重视？文章写于2014年12月，但对当前比较热的反腐治标、法治建设、公务员辞职潮、官员雷人语录等话题均有涉及，具有很高的前瞻性和借鉴意义。文章非常值得一读，希望您可以仔细读完，随时与我们交流您的看法。官员风光的背后，你知道什么吗？ 相对于光鲜、奢侈和特权，领导干部特别是基层干部的辛苦与操劳、艰难与尴尬、压力与风险，虽然媒体时有披露，但总体上仍鲜为人知。 ——“白加黑、五加二”的工作和生活常态。上面千条线下边一根针。县乡两级党政主官，即使工作目标不求过得硬，只求过得去，也很难四平八稳地上班下班，正常休息。即使偶尔躲在家里，与父母妻儿谈点家长里短，脑海里也难以完全摆脱工作中的兴奋事或闹心事。况且，不期而至的“客人”或意想不到的“事件” 随时都可能使他们的家庭聚会中断。我认识的县委书记中，有好几位有这样的习惯：天刚亮就起床（冬季6点多，夏季5点多），简单洗漱后，不带随员，驱车到下边走一圈，早饭前赶回来。农村的大田播种或田间管理是个什么状态，县里重点工程项目进展到什么程度，城里的背街小巷卫生状况及乡下的村容村貌存在什么问题，都了然于胸，解决问题的办法也自然更有针对性和实效性了。他们经常伏案工作到深夜。因为工作时间忙于开会、接待、谈项目、听汇报，几天下来，文件就要堆起高高的一摞，需要开夜车处理。有时第二天要向上级领导汇报工作，或者要发表讲话，需要晚上看材料。有时陪几伙客人吃饭或观看演出后，客人休息了，他们再回办公室处理文件或看材料。这样，就要经常忙到深夜。《瞭望周刊》发表的一篇采访录援引几位县委书记的话说，“表面看我们这些人满面红光，其实很多人都是高血压，仔细看眼圈是黑的，一天工作十几个小时，睡眠不足”。 ——“歪嘴和尚”的尴尬和无奈。人们常说“上边的经是好的，都是基层这些官老爷给念歪了。”实际上，由于改革不配套、不到位，政策与法律相左、不同政策之间打架、原则要求与具体政策不协调的问题一直没有得到解决。基层官员不得不在法律政策的边缘上走钢丝、搞变通。最难的工作有四项： 一是招商引资。按照科学发展观的要求和相关政策，招商引资不能违背国家产业政策重复上项目，不能在土地出让和税收政策上乱开口子。但中西部地区一直把这项工作列为主要考核指标，并辅之以严厉的督查奖惩措施。结果，在很多地方，投资商不但可以享受土地零地价、税收免二减三等优惠政策，还可以得到厂房建设或设备购置补贴资金。县乡官员，有的是为升迁而迎合上级，有的是在高压紧逼之下，不得不随波逐流。 二是征地拆迁。上级一边强调严禁暴力拆迁，一边组织城乡建设、危房改造竞赛或会战，并一再缩短完成任务的时限，有的地方甚至由主要领导带队，到各县区搞“过堂拉练”（“过堂”，过去指刑讯审判）。遇到拆迁纠纷，即使政府诉求完全合理合法，法院也往往以“内部规定”为由拒绝受理，致使对个别“钉子户”难以实施依法强拆。上级的逼迫和多数群众回迁要求的双重压力，迫使基层官员不得不采取各种拿不到台面的办法搞“灰黑”拆迁，留下诸多后遗症。 三是“跑要”资金。中西部地区相当一部分市县，主要靠国家转移支付维持财政运行。而转移支付资金中的相当一部分，是需要“跑”或“要”的专项资金。“跑要”上不去，不但城乡建设进程受阻，民生困局难以破解，连政府运转都难以为继。“跑要”离不开一定的智谋和技巧，有时不得不违规越线。为疏通关系而吃喝请送，为取悦关键人物而卑躬屈膝或醉酒伤身的事例屡见不鲜。 四是维护稳定。由于依法治理的机制尚未建立起来，“行政主导、向上集权、向下施压”的责任制、排名制、一票否决制使基层官员如履薄冰。在千方百计解决一些问题的同时，还不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访。此外，文山会海、达标竞赛、考核检查等广受诟病的“官活”，也使基层干部疲于奔命，有苦难言。 ——巨大的压力和风险。由于全面控制型和政治压力型的社会治理体制和领导方式仍然居于主导地位，县乡党政领导，特别是“一把手”对各种公共事务都要承担无限的责任。相对而言，他们的权力却既大又小。所谓大，是说涵盖面宽，机动性大，也可以说“非规施政”的空间比较大。所谓小，是说各项政策法规的制定和解释权控制在上级业务部门手中，改革发展中的一些重要问题，县(市)在法定的权限内，无法解决，即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，不得不经常打政策法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”，被媒体曝光或被查处的风险如影相随。一位县委书记在接受媒体采访时说，“我们整天处于高度紧张状态，像惊弓之鸟，生怕安全生产、突发事件、群体上访等重大事故发生，被追究责任。”“表面看，我们大权在握，对治内的事情一锤定音。内心深处，我们有太多的压力和责任、太多的苦恼、太多的困惑、太多的酸甜苦辣。”有人说，县乡主官，本事少得愁死，胆子小得吓死，心胸窄得憋死，脾气暴得气死，想不开得冤死，身体差得累死。据媒体披露，近年来心理医生接纳公务员患者和到机关讲学的频率越来越高，公务员心理问题“主要表现为焦虑症、抑郁症、强迫症、躯体化障碍。比如有想辞职的，有晚上睡不着的，有静不下心考虑问题的，感觉到人与人之间的关系越来越紧张，不知道如何度过现在以及今后的一段时间。”对时下“官情”的解读不要过于简单化 近两年来，我国官场生态和官员心态虽然出现了诸多变化，但总体格局尚未动摇，按照治理能力和治理体系现代化的要求，尚有很大距离，发展趋势也有待于进一步观察。 ——关于反腐肃风的效果和作用。近两年，无论是“打虎”、“拍蝇”，还是整肃风纪，力度都非常大，贪官恶吏纷纷落马，公款吃喝等奢靡之风明显收敛。有人据此得出“当官成苦差”的结论，还有人发出“官不聊生”的调侃。与此类看法相左的议论，多数也以“贪官已无藏身之地”为前提。但笔者认为，目前的反腐斗争，基本上还没有超越“治标”这一层面。高压反腐，一方面，惩治了一部分违纪违法官员，形成了震慑威力，但也强化了权力继续向上集中的体制，而这一体制，恰恰是权力寻租的根基。贪腐行为，有的可能消失，有的可能收敛，有的可能变换形式，更为隐蔽。由于查案的前提是“有线索”，“线索”在多数情况下须有人提供，贪官被查，具有很大的偶然性，往往取决于“人缘”好坏，所以，越来越多的官员把“不得罪人”、“不制造对立面”作为首要行事准则。在问责力度加大，而权力分配格局依旧的情况下，基层干部确保“不出事”的心理有所增强。这些因素，导致基层官场多年存在的不敢碰硬、回避矛盾等消极现象趋于严重。 ——关于从政环境的评估。某些专家在批评“官不聊生论”时说，过去当官太容易了，现在当官难，对老百姓是幸事。立论的前提是过去以权谋私风险小，现在风清气正纪律严。这种看法，不但夸大了反腐倡廉所带来的变化，而且忽视了官场生态的复杂性。业内人士都清楚，当官的难和易，不仅仅取决于以权谋私风险的大和小。前文所说的四大工作难题和应对考核评比、文山会海等体制病的纠结与尴尬，更是基层官员摆脱不掉的羁绊。从治理体制现代化的角度看，当官太容易和当官太难，都是不正常的。现在的从政环境，总体上是在逐步好转，但是，假话空话盛行，形式主义猖獗、人治色彩过浓、权力向上集中、权责界限不清、法规政策不顺等弊端远未革除。基层官员的“苦”和“累”，往往是为了应付上级考核检查而费力不讨好的空忙；“难”和“险”，往往是“全能政府”和“运动式问责”惹的祸。过分赞誉时下的从政环境，既不符合实际，也不利于形成改革共识。 ——关于“官本位”现象的发展趋势。有人预测，从严治官可能导致一波辞职潮出现。我觉得不会这么简单。首先，“官本位”的制度和思潮已有几千年的历史，我党建政以来虽然一直高调宣传“无论职务高低都是人民的勤务员，没有高低贵贱之分”，但在具体制度安排上，不但在政府官员中实行严格的等级制，而且把等级制扩展到企事业单位。目前正在进行的公车改革，仍然沿袭了这种等级制。其次，权力在经济、政治、文化和社会生活中仍有超常魔力，寒门弟子跻身上流社会的管道仍不通畅。三五年内，公务员热可能降温，但幅度不会太大。而绝大多数公务员，内心深处都有升迁的期盼。第三，在官员群体中，经历、素质和价值取向千差万别。部分官员，学养深厚，“入仕”前就有“修齐治平”的家国情怀，经多年历练，已具备顺势而为、通达权变、纵横捭阖、攻坚克难的能力，他们不会轻易退出政界；部分官员，本来学有专长，虽在政界干得风生水起，但权衡利弊，感觉重操旧业或独辟蹊径更能体现自身价值，他们随时可能辞官改行，但这类官员比重不大，基层更要少些；多数官员，并不具备较高水准的专业技能，“吏道”又很娴熟，除了经商，他们离开领导岗位后没什么优势，而就他们的自身条件而言，经商的风险未必低，收益未必高。所以，未来若干年内，官员辞职的数量可能逐渐增多，但所谓“辞职潮”则很难形成。河南的一家媒体分别向当地机关办公室、公安、教育、卫生、海关等部门的60名基层公务员分发调查问卷，结果显示，受访者中想过辞职的公务员近六成，但最终无一人付诸行动。期盼：依靠民主法治营造良好的从政环境 按照习近平总书记“努力营造良好从政环境”的要求，解决官场生态中的问题，有两种不同的思路。一个继续向上集中权力，向下施加压力；一个是按照四中全会制定的依法治国方略，深化政治体制改革。笔者认为，必须在体制改革上取得共识，寻求突破，使公共权力在法治的轨道上运行，使基层官员的工作和生活走向常态。从治官的角度来说，应该宽严有度、收放结合。要戴牢、柠紧法治的紧箍咒；减轻、放松自上而下的行政压力和绑控；扩大、落实民众的参与权和监督权。应逐步使“国考”、“当官儿”的热度降下来，使一部分人才转移到其他行业上去，同时把一些适合治国理政的人才吸引到党政机关，并形成正常的流动机制。 ——要降低宣传调门，让官员的价值追求回归常态。党政官员应该具有“为民造福”、“先忧后乐”的家国情怀，但同时，也应该允许他们具有常人的欲望和名利追求，特别要鼓励他们把心里话讲出来。我党执政以来，不间断地开展各种思想教育活动，新提法、新口号愈来愈多。笔者粗略地查了一下，仅正规文件和中央、省部级领导的讲话，与价值追求相关的“观”就达14个，包括比较传统的世界观、人生观、价值观和改革开放以来提出的权力观、政绩观、发展观，近年来提出的荣辱观、事业观、工作观、地位观、利益观、资源观、时空观和施政观，等等。但是，官员中不择手段谋取非法私利的行为却呈愈演愈烈之势。几乎所有落马贪官，都有雷人的廉政语录，结果成为公众舆论的笑料。这种局面不扭转，诚信、务实的作风难以弘扬，党群干群关系难以得到根本改善。 ——加快反腐倡廉制度化步伐。查办案件的高压态势，应该保持下去，以提振全党全民反腐倡廉的信心，形成对贪腐官员的威慑。但是，要真正做到官员不想腐、不能腐、不敢腐，必须加快由运动式反腐向制度化反腐的转变。包括，在坚持党的领导的前提下，理顺党政关系，解决党委书记权力制约乏力的问题；改革财政预算体制，建立名副其实的阳光财政；健全行政审批制度，划分上下级之间、各职能部门之间的权力边界；推进人大制度和司法改革，强化人大机关对“一府两院”的监督，促使司法机关更多地承担反腐肃贪职责；扩大党内民主和人民民主，把权力真正关在现代治理制度的笼子里，等等。 ——改善和弱化政绩考核。政绩考核和一票否决制，对督促下级干事创业，完成上级各项工作部署，具有一定的积极作用。但作为政治压力型领导体制的组成部分，其弊端日益显现。它使片面追求经济增长速度的政绩观和偏重于经济指标的考评体系互为因果，形成了难以遏制的恶性循环；它使“可测度性”偏高的当期经济增长指标决定着考评结果，而难以测度的社会发展和社会评价指标则成了陪衬；它使偏重于对上负责的领导体制和部门“执考”的考评机制叠加在一起，强化着上级对下级的政治压力，助长了迎考中的形式主义和弄虚作假的不良风气。2006年和2013年，中组部曾就改善政绩考核工作专门下达文件，但收效甚微。从治理体系转型的角度看，应摆脱“一味加强”的思维定式，逐步减轻政绩考核对下级的政治压力，让人大机关、司法机关、新闻媒体、民间组织成为引导和制约官员行为的主要力量。应降低考核工作频率，由每年一次改为一届（五年）一次，摒弃形式主义，提高考核工作质量。弊端丛生的一票否决制则应果断废止。 ——大幅度压缩会议文件，清理名目繁多的检查评比、达标竞赛活动。这是一个老掉牙的话题。各级党委政府一直在清理压缩，但同时又一直在起劲制造。官员们一直在为此吃苦、为此挨累，为此抱怨，却又似乎乐此不疲，从而成了一道特有的官场风景线。如果连这个问题都解决不了，依法治国的目标只能是空中楼阁。 ——适度提高包括领导干部在内的公务员待遇。应标本兼治，堵死公务人员灰黑收入的渠道，杜绝除工作特别需要之外的公款消费。同时，适度提高公务员特别是基层公务员的薪金，解决他们工作和生活中的困难，保证他们在不贪不占的前提下，过上体面的生活。 ——坚持顶层设计和鼓励基层创新相结合，扎实有效地推进民主法治建设。要通过试验示范，逐步推行竞争性的选举制度，把县以下官员的选择权交给民众，让基层官员把对选民负责作为施政办事的第一准则。要确立法律特别是宪法的权威，促使基层干部依法施政，并在法治的框架内放手办事。要坐实基层社区自治，发育民间组织，把部分公共事务交给社会，转变政府职能，减轻基层干部的负担和工作量。本文经原作者李克军先生受权发布，如需转载请后台联系。李克军，原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员，已退休。曾先后在延寿县、阿城市担任县（市）委书记八年半。
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